环境公益诉讼这十年

以下文章来源于中国审判 ，作者沈洋

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编者按

作为生态文明法律制度的重要组成部分，2012年修正、自2013年1月1日起施行的《中华人民共和国民事诉讼法》，首次从法律层面确立了环境公益诉讼制度。十年来，环境公益诉讼制度不断完善，人民法院坚持用最严格制度、最严密法治保护生态环境，有力维护国家生态安全、社会公共利益和人民群众生命健康。

为此，本刊特推出一组封面文章，充分展现过去十年我国环境公益诉讼取得的阶段性成果，系统总结相关宝贵经验，以期为人民法院司法护航生态文明建设赋能助力。

贡献推动可持续发展目标的“中国之治”

写在环境公益诉讼法律制度实施10周年之际

文 | 本刊记者 沈洋

“作为生态文明法律制度的重要组成部分，环境公益诉讼制度与生态文明建设同频共振，成为守护绿水青山和增进民生福祉的重要法治防线。”2023年1月11日，在环境公益诉讼专题指导性案例新闻发布上，最高人民法院党组成员、副院长杨临萍表示，最高人民法院指导各级人民法院认真贯彻实施公益诉讼法律制度，充分发挥公益诉讼对生态环境的预防性、恢复性保护功能，依法审理了绿孔雀保护案、腾格里沙漠污染案、三清山巨蟒峰破坏案等一系列具有国内外重大影响的标志性案例。

2023年1月11日，最高人民法院发布以环境公益诉讼为主题的第37批指导性案例，图为新闻发布会现场 摄影 胥立鑫

环境公益诉讼是一种新类型的诉讼，其诉讼利益归属于社会，是保护社会公共环境权益、维护国家生态安全的重要法律武器。2012年修正、自2013年1月1日起施行的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》），首次从法律层面确立了环境公益诉讼制度。

十年来，环境公益诉讼制度不断完善，形成了以《中华人民共和国民法典》生态环境公益侵权责任制度和《民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）规定的环境公益诉讼制度为法律依据，以环境民事公益诉讼、检察公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等司法解释为细化补充，包含民事、行政、刑事附带民事公益诉讼等类型的生态环境公益保护规则体系。

据了解，全国法院共设立环境资源审判专门机构或组织2426个，我国成为全球唯一建成覆盖全国各层级法院环境资源审判体系的国家。人民法院积极稳妥推进环境公益诉讼，覆盖大气、水、土壤、海洋、森林、濒危动植物、人文遗迹、自然保护区、乡村等各类生态环境要素的全方位公益诉讼保护体系有效建立。

“人民法院在实践中不断探索，创设了环保禁止令制度，将事后救济的传统模式扩展到预防性救济模式，并建立了环境公益诉讼第三方监督和执行回访制度、专家辅助人制度和新的诉讼成本承担规则，为环境公益诉讼的良性运行提供了便捷、公正、有效的制度支持，取得了令人称道的社会效果。”西南政法大学教授、博士生导师徐洁对本刊记者表示。

环境公益诉讼法律制度实施以来，人民法院坚持用最严格制度、最严密法治保护生态环境，有力维护国家生态安全、社会公共利益和人民群众生命健康，贡献了生态环境公益保护的“中国之治”。

环境公益诉讼从青涩到成熟

一项统计数据显示，从2000年左右开始到2013年，我国的环境公益诉讼案件大约有53件。提起环境公益诉讼的原告，绝大部分是行政机关和检察机关，环保组织提起的公益诉讼较少。

缘何如此？2013年1月1日，新修正的《民事诉讼法》正式实施，其中规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”中国政法大学教授王灿发认为，由于未对“法律规定的机关和有关组织”进行立法或司法解释，具体哪些机关和组织有权提起环境公益诉讼并不明确。

2015年1月1日，被称为“史上最严”的新修订后的《环境保护法》正式实施，民间力量被有序纳入环境治理机制中。该法规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。

“新修订后的《环境保护法》为环境公益诉讼开启了一扇门，这一立法上的突破扫除了诉讼主体资格的障碍，并为环保非政府组织在法院起诉污染者打开了大门。”中国政法大学教授曹明德认为。

2015年1月，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号），完善了环境民事公益诉讼案件的审判规则，有效指导审判实践。

随着新修订后的《环境保护法》的实施，环境公益诉讼的相关司法解释及规章制度相继出台，进一步明确规定了诉讼程序、受理条件、原告资格、赔偿责任方式等内容。在中华环保联合会副主席兼秘书长谢玉红的记忆中，2015年是他们开展环境公益诉讼非常顺畅的一年，“我们提起的公益诉讼案件均未出现历年中因原告主体不适格而引发的不予回应、不予受理及驳回起诉等情况”。

2018年3月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2018〕6号），明确规定检察机关提起公益诉讼案件的审判规则，依法及时受理检察机关提起的环境民事、行政公益诉讼案件。

2019年6月，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》发布，以“试行”的方式，对于司法实践中亟待明确的生态环境损害赔偿诉讼受理条件、证据规则、责任范围、诉讼衔接、赔偿协议司法确认、强制执行等问题予以规定。

2021年12月，最高人民法院发布《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》，明确规定为防止申请人合法权益或生态环境受到难以弥补的损害，可以采取禁止令保全措施给予救济，及时制止损害的发生或继续扩大。

……

“最高人民法院先后发布环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿、生态环境侵权禁止令、惩罚性赔偿等司法解释21部，出台依法惩处盗采矿产资源犯罪意见等司法政策文件15部，与有关部门联合出台检察公益诉讼司法解释、生态环境损害赔偿管理规定，细化审判规程，统一裁判标准。”杨临萍介绍。

中国政法大学环境资源法研究所所长、中国法学会环境资源法学研究会副会长于文轩对记者表示，十年来，最高人民法院积极加强生态环境司法政策的顶层设计，及时总结在推动生态环境司法过程中积累的成熟经验，适时发布环境民事公益诉讼、检察公益诉讼、生态环境损害赔偿等方面的司法解释，不断推动健全和完善环境公益诉讼案件的裁判规则。

“同时，最高人民法院还在关于矿业权、森林资源、惩罚性赔偿等方面的司法解释中规定公益诉讼条款，发布有关环境公益诉讼的指导性案例和典型案例，这对统一环境公益诉讼裁判尺度发挥了重要作用。这些积极的努力，从审判规则体系建设的层面为推动生态文明建设提供了有力的支持。”于文轩说。

于文轩坦言，在细化和完善生态环境公益诉讼案件审判规则的过程中，最高人民法院非常重视理论与实践的融合与贯通，特别是听取司法机关、专家学者和社会其他方面的意见，这也使得环境公益诉讼制度建设的质量不断提高。

依法审理各类环境公益诉讼案件

时光流淌，初心如昨。非凡十年，我国的环境公益诉讼始终与生态文明建设同频共振，人民法院用一个个公正的裁判标记生态环境改善之路，守护美丽中国。

巨蟒峰位于江西省上饶市三清山风景名胜区，是三清山的标志性景观，该景区被列为世界自然遗产之一。2017年4月，张某明等3名被告人在攀爬巨蟒峰的过程中，使用电钻在巨蟒峰岩体上钻孔，再用铁锤将岩钉打入孔内，然后在岩钉上布绳索。经专家论证，这一行为对巨蟒峰地质遗迹点造成了严重损毁。

2019年12月，上饶市中级人民法院在审理该案时认为，该景区是受我国法律保护的名胜古迹，张某明等3人采用破坏性攀爬方式攀爬巨蟒峰，在花岗岩柱体上钻孔打入岩钉，对巨蟒峰造成严重损毁，情节严重，已构成故意损毁名胜古迹罪；同时，在附带的环境民事公益诉讼中，判令3人连带赔偿生态环境损失600万元，用于公共生态环境保护和修复。其后，二审法院也维持了一审判决。

“本案是全国首例故意损毁自然遗迹入刑的刑事案件，也是全国首例检察机关针对损毁自然遗迹提起的生态破坏民事公益诉讼案。该案的审理，是人民法院以最严格制度、最严密法治保护生态环境的一个缩影，对于引导社会公众珍惜和善待人类赖以生存和发展的自然资源和生态环境具有示范作用。”最高人民法院环境资源审判庭庭长刘竹梅说。

腾格里沙漠 供图 CFP

2016年1月29日，最高人民法院再审审理的腾格里沙漠环境污染公益诉讼系列案件，进一步明确了判断社会组织是否属于“专门从事环境保护公益活动”的标准，对于正确适用《环境保护法》相关规定，保障社会组织公益诉讼权具有重要意义。

针对此案，上海财经大学教授王树义认为，最高人民法院通过审理腾格里沙漠污染系列民事公益诉讼案，针对新修订后的《环境保护法》实施以来各地环境公益诉讼案件审理中出现的与原告主体资格有关的突出问题，确立、细化了裁判规则，对类似案件具有指引和示范作用。

在另一起中华环保联合会诉山东德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼案中，法院明确了污染行为一旦发生，不因环境的自净改善而影响污染者承担修复责任。该案为具有自净能力的环境介质受到污染时损害的认定提供了裁判示范。

过去十年来，人民法院充分发挥审判职能作用，依法审理各类环境公益诉讼案件，实现了生态环境保护刑事、民事、行政责任的有效衔接，使生态环境保护法律法规成为“长出牙齿”的严规铁律。

据统计，2013年以来，全国法院审结环境公益诉讼案件、生态环境损害赔偿诉讼和司法确认案件1.6万余件，将“环境有价、损害担责”原则落到实处，努力实现办理一个案件、恢复一片绿水青山的目标。

“人民法院在司法实践中遵循环境公益诉讼规律，不断提升审判程序的精细化水平，发展了适用于环境公益诉讼的特殊乃至专门规则，在个案中展现了司法公平并推动了制度发展。”华南理工大学法学院教授刘长兴对记者说。

完善环境公益诉讼法律适用规则

2023年1月，最高人民法院发布了以环境公益诉讼为主题的第37批指导性案例共10个，涉及走私“洋垃圾”、毁损自然遗迹、偷排船舶污水、非法采矿、破坏公益林地等不同环境污染、生态破坏行为类型，涵盖数人侵权、生态环境损害后果认定、修复责任承担和验收标准、技改抵扣、应急处置措施和费用承担等实体规则，以及诉前磋商、司法确认、先予执行等程序规则，对于丰富完善环境公益诉讼法律适用具有规则意义。

最高人民法院研究室主任段农根介绍，最高人民法院高度重视环境公益诉讼专题指导性案例选编工作，向全国法院广泛征集环境公益诉讼备选指导性案例，对征集的案例逐案研究、多轮论证，并专门召开案例专业会议讨论备选指导性案例。参会人员来自各个方面，包括最高人民法院特邀咨询员，最高人民检察院、生态环境部等有关部门负责同志，专家学者，以及最高人民法院有关审判业务部门和地方法院法官。

指导性案例211号是一起行政公益诉讼案，该案的审判有机协调了刑罚与行政处罚。2014年4月，被告人沈中祥投资设立一人公司武陵农木业公司并任法定代表人。2014年5月至7月，该公司以修建种植、养殖场为由，在没有办理林地使用许可手续的情况下，雇用施工队使用挖掘机械在贵州省铜仁市万山区茶店街道梅花村隘口山组及万山区大坪乡大坪村马鞍山等处林地剥离地表植被进行挖掘，致使地表植被毁坏、山石裸露。

2016年12月，铜仁市万山区人民法院认定被告人沈中祥犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑二年，并处罚金人民币五万元。判决生效后，万山区人民检察院以万山区林业局既未对沈中祥作出行政处罚，也未采取有效措施予以补植复绿，没有履行生态环境监管职责，导致林地被破坏的状态持续存在，当地生态环境遭受严重破坏为由提起行政公益诉讼，请求确认万山区林业局未依法履行监管职责的行为违法并判令其依法履行环境保护监管职责。

2017年9月，贵州省遵义市播州区人民法院作出行政判决：由被告铜仁市万山区林业局对沈中祥以铜仁市万山区武陵农木业生产开发有限公司名义毁坏铜仁市万山区茶店街道梅花村隘口山组、大坪乡大坪村马鞍山林地补植复绿恢复原状依法履行监督管理法定职责，并限期完成复绿工程验收。宣判后，双方均未提起上诉，判决已发生法律效力。

在中国人民大学法学院教授竺效看来，行政机关应注意环境行政处罚与刑事处罚在功能方面的差异，对刑事处罚所不能涵盖的功能部分，行政机关应积极履职，确保当事人在受到应有刑事处罚时，受损环境亦能及时得到修复。

“指导性案例211号从法理和学理角度，全面深入剖析了被告未依法履职的具体情形。同时，对环境行政执法与刑事司法衔接中行政机关应如何依法充分履职作了精准阐释，对环境行政代履行应遵循的原则进行了解释，对相关行业部门依法行政具有良好的指导作用。”竺效说。

指导性案例210号系江西省九江市人民政府对长江流域跨省倾倒工业污泥违法行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案。该案进一步细化了政府赔偿磋商与诉讼程序的衔接机制，明确国家规定的机关通过诉前磋商，与部分赔偿义务人达成生态环境损害赔偿协议的，可以依法向人民法院申请司法确认；对于磋商不成的其他赔偿义务人，可以依法提起生态环境损害赔偿诉讼。

九江市中级人民法院环境资源审判庭庭长沈双武认为，指导性案例210号的审理是司法审判在生态文明建设中由理论走向实践的探索，为今后如何履行职责提供了具体明确的经验和借鉴，同时也增强了政府在环境资源保护工作中的权威，维护了司法公信力，使全社会都能增强生态环境保护意识。

“针对数人以分工合作的方式非法转运、倾倒污泥且难以区分各方倾倒数量的情形，人民法院也要求各方共同承担责任。这样既可以避免某些主体因资金有限、能力不足等导致责任承担不能，也可有效避免责任主体间的相互推诿，有利于确保生态环境损害赔偿责任的落实。”于文轩说。

据介绍，围绕服务保障新时代生态文明建设、长江经济带及黄河流域高质量发展、生态环境损害赔偿制度改革等党和国家大局工作，最高人民法院先后发布环境公益诉讼指导性案例25件和典型案例116件，切实发挥了案例示范引领和规则补充作用。

环境公益诉讼预防性功能有效发挥

2016年3月，在云南省绿汁江的干流戛洒江上，一座水电站开始施工。而该水电站的淹没区，正是国家一级保护动物、濒危物种绿孔雀在国内的仅存栖息地。水电站一旦蓄水，可能导致该区域内绿孔雀灭绝。2017年7月，生态环境部责令水电站项目建设公司开展环境影响后评价，此前不得蓄水发电。同时，某民间环保组织向法院提起公益诉讼，要求停止水电站建设。

本案的特殊性在于：所涉环境破坏只是一种重大风险，并没有真实发生，侵害情形尚不明确，庭审焦点是法院将如何依法认定这种“可能性”。

2020年3月，云南省昆明市中级人民法院作出一审判决，认为案涉水电站的淹没区已经构成生物学意义上的绿孔雀栖息地，一旦淹没，很可能对绿孔雀的生存造成严重损害。因此，判决建设方在现有环境影响评价下，立即停止案涉水电站项目建设，不得截流蓄水，不得对该水电站淹没区内植被进行砍伐。一审宣判后，原被告双方均提起上诉。2020年12月，云南省高级人民法院二审维持一审判决，保住了绿孔雀赖以生存的最后家园。

“云南绿孔雀案”作为全国首例野生动植物保护预防性公益诉讼案，在2021年世界环境司法大会上被联合国环境规划署评为“推动可持续发展目标典型案例”。

“‘云南绿孔雀案’是人民法院在审理环境资源案件中贯彻‘保护优先、预防为主’原则的典型案例，体现了人民法院努力把生态环境损害消灭在源头或控制在合理范围内，协同推进经济社会高质量发展和生态环境高水平保护的担当作为。”全国人大代表、西南大学资源环境学院教授谢德体说。

司法创新引领生态环境修复

治污，更要复绿。系统保护思维和恢复性司法的实践，在日渐凸显它的生态效益。

在一起由检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼案件中，江苏省连云港市连云区人民法院在依法判处被告人于某犯滥伐林木罪的同时，判决于某于2018年3月上旬至4月上旬在连云港市赣榆区大、小吴山指定地点补种3年生以上黑松苗2000株，并负责养护一年，验收成活率需达到95%以上。

“栽植完成后，我还要严格按照赣榆区林业局的要求，做好病虫害防治等树木养护工作，用自己的实际行动，修复被我破坏的生态环境……”于某感慨地说。通过4天的栽植，于某已全部完成公益诉讼判决中栽植2000株3年生以上黑松苗的要求。

在另一起大气污染民事公益诉讼执行案中，北京市朝阳区绿家园环境科学研究中心对江西某能源公司、江西丰城某焦化公司超标排放二氧化硫、氨氮等废气的行为分别向江西省宜春市中级人民法院提起大气污染民事公益诉讼。一审法院作出裁定后，原告向江西省高级人民法院提出上诉。二审法院组织双方进行调解并达成协议，二被告承诺停止排放大气污染物、自行投入资金建设环保项目进行废气治理，并自愿各支付40万元替代性修复资金用于当地大气污染治理。调解协议公告期满后，二审法院出具了调解书，并移送一审法院执行。

“该案在审判实践中秉持了恢复性司法理念，用司法实践准确诠释了替代性修复的环保‘真谛’。替代性修复的目标不是用‘金钱义务’替代‘行为义务’，而是直接针对生态环境的‘补救’，目的在于当无法直接修复被损害的生态环境时，替代性地提升相关区域的整体生态服务功能。”竺效对记者说。

在江苏省南京市，一侵权人在2015年至2018年违反国家管理矿产资源法律规定，在未取得采矿许可证的情况下，使用机械非法开采泥灰岩、泥页岩等合计10余万吨。该案审理期间，侵权人退赔矿石资源款400多万元。但是，南京市人民检察院认为，侵权人非法采矿造成国家矿产资源和生态环境破坏，损害社会公共利益，遂提起诉讼，诉请判令侵权人承担生态破坏侵权责任，赔偿生态环境损害修复费用189万余元。

2020年12月4日，南京市中级人民法院作出判决，侵权人对其非法采矿造成的生态资源损失承担赔偿责任。赔偿金额一部分用于生态修复和地质灾害治理工程，另一部分用于受破坏地区生物多样性的恢复及保护。

“法院将‘专款专用’的宗旨融入了案件，把生态破坏赔偿款项的性质作了划分，分别用于案涉地区生态基础要素修复、地质灾害治理和生物多样性的恢复及保护，首创性地在判决主文中写明修复项目和费用使用方向，全面体现生态环境要素的整体保护和系统修复，为类案办理确立了指导规则。”江苏省高级人民法院立案庭副庭长刘尚雷介绍。

荒山又绿、水域复清、小鱼苗长成了大鱼……各地法院创新适用补植复绿、增殖放流、技改抵扣等生态修复的司法措施，建设了一批生态司法修复基地，为不同类型自然环境、生态系统提供全方位修复选项，让守护环境权益的法律条文转化为鲜活的司法实践。

推动健全环境多元共治新格局

部门大协同，共抓大保护。

在这场生态环境保护“持久战”中，最高人民法院与最高人民检察院、生态环境部等部门联合发布推进民事公益诉讼、生态环境损害赔偿制度相关意见，完善生态环境损害赔偿磋商与诉讼衔接、异地执行委托衔接、生态环境修复效果评估、环境修复资金管理制度等配套措施，不断加大政策指引力度，推动形成生态环境公益保护合力；各地法院主动站到“前线”，建立健全与检察、公安、行政执法等部门的生态环境治理协调联动机制，共建生态环境大保护、大协作的新格局。

杨临萍介绍，人民法院持续加强审判协同，服务重点流域区域治理，推动长江流域11+1省、直辖市，黄河流域9省、自治区、直辖市高级人民法院签署审判协作协议，京津冀、长三角、大运河、南水北调沿线等法院共建多层次司法协作机制。

“结合流域司法保护特点，人民法院充分发挥公益诉讼制度职能作用。”刘竹梅介绍，人民法院先后出台服务保障长江流域生态文明建设与绿色发展、黄河流域生态保护和高质量发展的专项司法政策文件7部，并从生态系统整体性和流域系统性出发，鼓励流域法院探索多元化跨行政区划集中管辖模式，因地制宜开展生态司法修复。

时代车轮滚滚，环境公益诉讼事业不断向前发展。

流域区域间的协调联动机制进一步完善，胜似一个握紧的拳头，重重砸向环境污染和生态破坏。人民法院严厉打击流域沿岸污染环境、非法采砂、非法捕捞、危害珍稀濒危野生动植物等违法犯罪，加强青藏高原、江河源头、重要水源涵养区生态保护，加大自然遗迹、人文遗迹、风景名胜资源司法保护力度。

此外，人民法院还坚持专业审判与公众参与相结合，注重发挥专家辅助人、人民陪审员在环境公益诉讼案件事实查明、评估鉴定等活动中的作用，依法保障公众对环境司法的知情权、参与权和监督权。

十年耕耘，风雨兼程。一件件司法案例、一个个经典判决只是中国法治进程万千案件中的沧海一粟，但这些案件，都深刻反映了中国法治的巨大进步；一次次庭审、一份份判决，记录下人民法院向污染“亮剑”、为生态“护航”的决心，人与自然和谐共生的美丽愿景在新时代新征程上正阔步前行。

本期封面及目录

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《中国审判》杂志2023年第03期

中国审判新闻半月刊·总第313期

原标题：《环境公益诉讼这十年》

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