“温莎框架”：英欧贸易关系最终解钥，还是又一次失败尝试？

2月27日，英国首相苏纳克在温莎与来访的欧盟委员会主席冯德莱恩举行联合记者会，确认英国与欧盟达成“温莎框架”，即关于英国脱欧后北爱尔兰贸易问题的新安排。这标志着英欧双方历经数月谈判，终于就北爱尔兰议定书的争议与修订取得共识。

北爱尔兰贸易问题不仅事关英欧双边贸易，更涉及向来敏感的北爱地区稳定。由于此前“脱欧协议”在北爱地方政坛引发争议，过去十个月北爱地方议会迟迟无法正常运作，地方联合政府始终未能组建。目前苏纳克正在力促保守党和北爱地区各党派接受“温莎框架”、打破北爱政坛僵局，但就各方的反应来看，新版英欧协议的落实还有待时日。

当地时间2023年2月27日，英国温莎，英国首相苏纳克和欧盟委员会主席冯德莱恩共同出席新闻发布会。英国首相苏纳克宣布，该国与欧盟签署了新的“温莎框架”协议。本文图片 人民视觉

谈成“温莎框架”不容易

自英国脱欧成为定局后，英国与欧盟的“后脱欧时代”双边贸易关系便始终是一大难题，尤其是跟随英国脱欧的北爱尔兰地区与仍属欧盟的爱尔兰之间如何避免“硬边界”，更是困扰各方至今的最大难题。

前首相特雷莎·梅数次谈不成协议，提出的北爱尔兰“备份安排”（Irish backstop）最终流产，只能无奈辞职。另一位前首相约翰逊好不容易与欧盟达成“北爱尔兰议定书”并在议会通过，却遭到北爱主要的“保王派/联合派”政党——民主统一党带头反对，正是该党以此为由抵制新一届北爱地方议会和联合政府，才导致北爱政坛僵局持续至今。又一位前首相特拉斯在任一个半月，对此来不及处理便黯然离去。“非修改不可”的北爱议定书，是苏纳克不可回避的艰难任务。

从最后的结果来看，苏纳克取得的成果已经超出了英国不少政坛人士的预期。本来去年6月约翰逊领导的保守党政府“出尔反尔”，单方面宣布修改自己曾费尽心力谈下的北爱议定书，已经被欧盟和国内其它党派视为损害双边互信，甚至导致欧盟诉诸法律行动。在这种情况下，双方能重回谈判桌实属不易。

过去几个月的谈判，用苏纳克本人的话说是“倾尽全力”，这一点也得到了英国朝野的认可。既要满足民主统一党等“联合派”的诉求，又要维护北爱局势的稳定，还要令欧盟接受，英国政府与欧盟几经努力，方才就修订原北爱议定书、确立“温莎框架”达成共识。据英国广播公司（BBC）总结，“温莎框架”与原版北爱议定书相比，主要修订体现在以下几个方面：

首先，从英国大不列颠岛运往北爱地区的货物中，目的地为北爱地区的货物走检查程序精简的绿色车道，而最终目的地为欧盟的货物走红色车道，接受常规的海关检查。这一修订针对的是北爱议定书中最大的争议难题。相比于之前把陆上“硬边界”简单地从南北爱尔兰之间转移到爱尔兰海，即所有从大不列颠运往北爱地区的货物都要经过严格、繁琐的海关检查，修订后的安排既最大限度地实现英国内部的货物流通便利化，又避免在爱尔兰岛上直接产生“硬边界”，英欧双方可谓煞费苦心。

其次，“温莎框架”引入了“斯托蒙特刹车机制”，即北爱地方议会（其议会大厦又称“斯托蒙特”）有权反对在该地区实施的欧盟新规则。这又是对北爱议定书的一个突破。根据原有议定书，英国脱欧后，北爱地区仍然留在欧洲单一市场和欧盟关税同盟，这是防止爱尔兰岛上出现“硬边界”的基础，但也意味着欧盟关于货物和关税的部分规则仍适用于北爱地区，而北爱地方议会和政府对此没有任何话语权。

今后随着“温莎框架”的实施，北爱地方议会只要30名议员联署，便可向英国议会提交对欧盟新规适用的反对意见，而一旦英国介入，任何新规都可暂停实施（最多可达四周），然后由一个联合委员会独立仲裁，再决定欧盟新规是否生效。总的来说，欧盟规则能在北爱地区适用的数量减少、约束力降低，是必然的趋势。

至于欧洲法院对北爱地区的管辖权，历来是英国强硬派保守党人和民主统一党人激烈反对的议题，“温莎框架”承诺该地区的贸易争端都将优先通过双边对话解决，如果对话不成再进行仲裁；欧洲法院对于涉及欧盟规则的争端享有最终仲裁权，但外界预计新框架下各方不会轻易诉诸这一途径。

对比“温莎框架”和它取代的北爱议定书，可见英国政府全力争取的目标，在于减少英国境内货物流动的阻碍，尤其是解决北爱地区的货物供应问题，同时打消北爱地区部分政党和民众对于出现“硬边界”的顾虑，尽可能兼顾“保王派/联合派”与“共和派/独立派”的诉求，恢复北爱地区的政治局势稳定，并在更大意义上为麻烦多多的英国减少一点不安因素。

如几位前任一样，苏纳克试图在诉求针锋相对的各方（包括欧盟和北爱地区各党派）之间达到平衡，使得英欧贸易与北爱地区政坛恢复常态。考虑到梅的闯关失败和约翰逊政府的自我否定，苏纳克将这一“烂摊子”转换成了“温莎框架”，虽然距离真正成功还有距离，但也已经非常不易。

当地时间2023年2月27日，英国北爱尔兰拉恩，一辆货运卡车正在接受检查。

北爱僵局“拨云见日”？

苏纳克与冯德莱恩达成协议，虽然是英欧贸易谈判的重大突破，但同时也不过是“温莎框架”的第一步。在欧盟内部，“温莎框架”需要得到欧盟理事会同意，协议的部分内容还需得到欧洲议会批准，这分别需要数周和数月时间。在英国方面，情况更加复杂：在法定程序上，“温莎框架”下的所有文本都需经过英国议会投票通过；就北爱地区实际情况而言，如果民主统一党依旧保持抵制态度，该地区的“无政府状态”仍将继续。

目前外界最关注的问题是苏纳克能否说服保守党内的强硬脱欧派与北爱地区的民主统一党，但容易忽略的一点是：“温莎框架”能否在欧盟顺利过关仍有待观察。

就欧盟而言，为了避免与英国谈判期间出现信息泄露的被动情况，欧盟谈判团队并没有第一时间将进展告知欧盟各国，直到苏纳克与冯德莱恩宣布“温莎框架”后的第二天上午，欧盟负责英国事务的工作小组才第一次开会研究该框架的细节内容。谈判期间不知详情，意味着欧盟需要更多时间了解、讨论“温莎框架”，方可知道能否达成共识。

与此同时，欧盟有27个成员国，如果任何一个国家坚持反对，“温莎框架”事实上便很难在欧盟落地实施。例如，英吉利海峡彼岸的法国长期支持采取严厉措施，保护欧洲单一市场（包括北爱地区），在这一点上明显做出妥协的“温莎框架”恐怕不能轻易说服法方接受；同样在地理位置上与英国毗邻的荷兰，则需要确保英国商界不会通过“温莎框架”的两头妥协钻空子，谋取不公平竞争优势。

至于可能削弱欧盟规则约束力的“斯托蒙特刹车机制”，令欧盟各成员国或多或少感到惊讶、担心。尽管英国政府做出了政治承诺，这一机制只会在有限且极端情况下实施，但一旦英方尤其是北爱地区议会滥用这一机制，动辄反对欧盟新规则，势必会给“温莎框架”的实施带来巨大麻烦。

“温莎框架”在欧盟方面过关没那么容易，而苏纳克试图说服英国政坛或许更加困难。在与冯德莱恩共同宣布达成协议后，苏纳克专门对议会下院保守党议员团体“1922委员会”发表讲话，呼吁他们给民主统一党更多时间和空间来考虑“温莎框架”，并且支持这一新方案，不要节外生枝。

不过党内的强硬脱欧团体“欧洲研究小组”已经委托专业律师团队，对“温莎框架”的细节内容进行审核，而原脱欧事务首席谈判代表、上议院议员大卫·弗罗斯特在肯定苏纳克的成果同时，仍把新协议称为“要吞下的一片苦药”，且“过度推销”，因为它没有改变北爱议定书的本质。

作为“温莎框架”付诸实施、北爱地区打破政坛僵局的关键因素，曾经激烈反对原北爱议定书的民主统一党，在这一问题上表现出有所保留的谨慎态度。该党领袖杰弗里·唐纳森一方面承认新协议在“某些方面”回应了该党的顾虑与诉求，但一些问题仍然存在，因此该党将花时间研究“温莎框架”的细节，做出集体决定。

但另一方面，该党资深政治人物、创始人老伊恩·佩斯利之子、英国下议院议员小伊恩·佩斯利提出了尖锐的意见，全盘否定“温莎框架”，称其显然不符合该党的七项检验标准，以致于民主统一党发表声明，称佩斯利的言论不代表其政党。虚虚实实之间，民主统一党显然希望留下更多灵活施展手腕的空间，继续与各方博弈，最大限度实现在这一问题上的政治诉求。

北爱地区另一大政党、代表“共和派/独立派”的新芬党则表达了截然相反的意见，称“温莎框架”的出炉，意味着民主统一党应该停止其抵制地方议会的行为，恢复本该参与组建的地方联合政府。目前来看，围绕这一英欧新协议，北爱地区“保王派/联合派”与“共和派/独立派”不仅彼此之间仍将继续争斗，各派政党内部凝聚共识之前也少不了博弈。已经持续十个月的地方“无政府状态”，很有可能延续下去。

宏观而言，英国政府所谓“协议就像我们将要获得的那样好”之说，言外之意便是“温莎框架”乃最后的妥协，不会重启谈判、再做修改；欧盟内部的担忧和顾虑依旧存在，27国全盘接受这一协议并不容易；民主统一党直言对新协议并不完全满意，继续“讨价还价”的意图明显，也不急于立刻恢复北爱地方政坛常态。“温莎框架”到底是成为英欧贸易关系的最终解钥，还是通往成功路上的又一次失败尝试，一切仍尚未可知。

都说政治是“妥协的艺术”，但过去几年英国、欧盟及各自内部不同力量的摩擦，以及数次失败的脱欧协议，足以证明这一点很难做到。不愿妥协的背后，消耗的是公众的耐心与信任，承担代价的依旧是英欧商界及普通民众，特别是至今盼不到地方政府的北爱尔兰。

（胡毓堃，中国翻译协会会员、国际政治专栏作家）