国研中心︱激发科技人才创新活力急需按“加速键”

人才是第一资源，也是赢得国际竞争主动的战略资源。当前，中国科技人才事业发展取得显著成就，但在科技人才活力的很多方面仍不适应高质量发展要求，亟需加快改革。

一、科技人才创新活力成就与不足

党的十八大以来，国家高度重视科技人才工作，相继出台《关于深化人才发展体制机制改革的意见》《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》等，对激发科技人才创新活力产生了重要推动作用。中国科技人才创新能力不断提高，但创新潜力仍有待进一步发掘。主要表现为：

（一）人才创新能力不断增强，但人才创新活力仍有较大提升空间

《中国科技人才发展报告2020》显示，中国科技人才总量快速增长，2019年全国R&D人员总量为713万人，是2015年的1.3倍。但横向比较中国在科技人才力量储备方面与发达国家还有不小差距。2021年，中国每百万人中研究人员数为539人，低于美国（3496）、日本（5078）、德国（3168）和法国（2916）等发达国家，与高收入国家平均水平（3036） 差距也十分明显（图1）。

2021年，中国全球创新指数排名已从2012年的第34位上升到第12位。近十年来，中国R&D人员全时当量也不断提升。但是，全国R&D研究人员在R&D人员全时当量中的占比仅为43.9%，低于世界主要经济体（50%）。其中，R&D基础研究人员全时当量占比还有下降趋势（图2）。在R&D人员投入强度、基础研究人员在R&D人员中的占比上，中国与世界主要国家相比仍有不小差距。近年来，企业R&D人员增速出现放缓势头，更需引起注意。

图1 2021年中国与发达国家科技人才力量对比（人）
数据来源：根据国家统计局《国际统计年鉴2021》数据整理。

图2 2011-2020年中国R&D人员全时当量变化情况（人年，%）
数据来源：Wind数据库。

（二）科研投入产出效率明显提高，但科研人员人力资本价值未得到应有体现

近年来中国科研论文被引用率显著提升，并在一定领域形成了影响力。《2021年中国科技论文统计报告》显示，中国国际顶尖期刊论文数量排名世界第二，上升2位，高被引论文、热点论文数量继续保持世界排名第二位，其中，国际合著论文占中国发表论文总数的26.2%。但是，中国原始性、基础性创新不足，核心技术、底层技术仍受制于人，创新能力仍不适应高质量发展要求，与世界一流强国仍有差距。当前，中国科技成果转化率仅为10%左右，产业化率不足5%。以R&D经费内部支出和技术市场交易额占GDP比重为例，基础研究占比偏低，增速低于R&D经费内部支出，同时，技术市场交易额占GDP比重低于3%（图3）。科研成果市场化转化率不高，影响了科研人员人力资本价值的实现。

图3 2011-2020年中国R&D科研投入变动情况（万元，%）
数据来源：根据Wind数据库。

从科研人员人力资本价值实现看，近年来，中国科技人才薪酬稳步增长，但相比同级别其他类型人员，薪酬待遇水平仍缺少竞争力，科技人员的薪酬待遇水平与其贡献度不相匹配。人力资源和社会保障部企业薪酬调查数据显示，2021年中国工程技术人员、农业技术人员和卫生专业技术人员的薪酬中位数分别为7.1万元/年、4.94万元/年和5.71万元/年，低于管理、金融和IT等职业的薪酬待遇水平（表1）。从企业岗位类型比较，以薪酬中位数为例，专业技术人员在同类职级上的薪酬水平均低于管理岗位人员（表2）。分行业看，专业技术人员工资总体处于规上企业中等偏上水平，但在多数行业如采矿、制造业等，专业技术人员工资水平低于同职级的管理人员。

表1 2021年中国专业技术人员薪酬对比情况（万元/年）

数据来源：人力资源和社会保障部。

表2 2021年中国技术类与管理类人员薪酬对比情况（万元/年）

数据来源：人力资源和社会保障部。

（三）科研开放水平大幅提升，但科研人员流失现象仍较为突出

近年来，中国科技人才对外学术交流和科研合作水平不断增强。据中国科学技术信息研究发布的《2021年中国科技论文统计》，2011年至2021年，中国有10个学科产出论文的比例超过世界该学科论文的20%。2020年中国发表的国际论文中，国际合著论文为14.45万篇，同比增长11.1%。国际合著论文占中国发表论文总数的26.2%，中国作者为第一作者的国际合著论文占中国全部国际合著论文的69.3%，合作伙伴涉及169个国家（地区）。

但长期以来，科技人才流失到国外，国有部门科技人才流失到私营部门的情况仍比较普遍。教育部数据显示，2022年有近70万中国留学生选择留在国外，清华大学和北京大学出国留学比例达到14.2%和18.9%，清北留学生回国比例仅占20%。美国保尔森基金会2020年的一项调查显示，全世界大约60%的AI科学家供职于美国的大学、公司或私营研究机构，三分之二的是在其他国家本科毕业之后才来到美国深造，其中最主要的生源国是中国，占比高达27%，有3.2万华裔科学家自愿入了美国国籍。其中不乏高端人才。

此外，国有部门也面临科技人才向民营企业流动的挑战，中国运载火箭技术研究院研究发展中心对航天科技集团的调研显示，2012年至2016年，集团主要院所每年流出总人数呈上升趋势，年离职率超过10%，流失集中于35岁以下的中青年骨干群体。

二、发展理念、体制机制和人才政策等影响人才活力释放

随着经济社会和技术进步的快速变化，传统的科技人才管理方式已经不适应新时代的发展要求，科研管理体制机制制约着科技人才创新创造活力的发挥。当前，我们比历史上任何一个时期都更需要激发科技人才活力，人才改革急需按下“加速键”。

（一）人才发展理念方面，一些地区和部门对科技人才的认识未能重视人的全面发展和人才的多元化诉求

一些干部对科技人才发展规律运用的还不充分，一些思维方式还停留在计划经济时代，重大有些决策中往往“见物不见人”，调动科技人才积极性还不够。一些工作中讲人才重要性的成分多，激发人才活力的实招、管用的招还不多。一些国有单位还停留在传统的人事管理模式上，人才管理方式粗放落后，重物质激励，轻人才环境塑造。在人才培养、引进、使用、激励和流动等方面还存在不少体制机制障碍，外籍人才引进和高端技术移民制度还不健全等。

科技人才全面发展的理念还未形成，拔尖创新人才培养滞后，教育体制还过多强调结果导向，重应试教育和知识灌输、轻兴趣培养和创新发现的氛围还很浓。一部分高学历留学生具有全球视野和前沿知识，已经融入了全球科技发展前沿，但这些人才回国发展的吸引力不足，人才流失问题仍很突出，中国距离全球人才中心的地位还有很大差距。

科研人员管理“行政化色彩”仍很突出，重管理轻服务，科研项目申报和评审环节报表多、审批多、耗时长，科研人员要在行政事务中花费大量时间精力。科研经费预算条目过多过细，很多要求与科研活动的不确定性和周期性不相适应。科研经费在支付工资和劳务费中存在诸多限制，科研人员知识劳动付出得不到应有体现。过度频繁考核制约了科技人才潜心钻研的主动性。科技部人才中心政策研究小组的调查显示，科技人才最希望加快推进落实的三项举措是松绑减负、支持人才长期稳定开展基础研究和赋予更大自主权，选择比例分别为 40.2%、35.9% 和 32.8%。

（二）人才激励机制方面，市场在人才资源配置中的决定性作用发挥不充分

促进科技人才干事创业的体制机制有待进一步优化，市场在配置人才资源中的决定性作用还没有充分发挥，科技人才人力资本价值得不到应有体现。近年来，中国国有部门科技人才的国际化、市场化和竞争力不断提升，但在一些国有企业中，科技人员能上不能下、能进不能出，“躺平”“佛系”和人浮于事等问题仍很突出。一些国有部门由于身份管理严、薪酬待遇低、晋升空间窄等原因，导致自主培养的科技人才出现流失，科技人才队伍并不稳定。

由于绩效考核和薪酬分配制度不合理，一些单位不能体现多劳多得、按劳分配，导致很多国有企业科技人才干多干少一个样，干与不干一个样。还有一些企业缺少具有激励性的职位发展体系，导致科技人才晋升难、流动难，一些人才看不到职业发展前景，干事创业积极性得不到调动。在一些公有制单位，人才激励手段单一，难以调动人才干事创业积极性，股权激励等薪酬分配改革迟缓。尤其是数字经济背景下，人力资本要素在各类企业中作用凸显，但核心技术人员以及杰出经营者的人力资本价值因改革之后仍得不到应有的体现。以工资和奖金为主的传统薪酬体系已无法适应企业发展需要，国有企业在市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出等方面改革不到位，留不住核心骨干人才，在人才竞争中处于相对劣势。

（三）人才政策方面，存在针对性不强、落实难、评估不及时等问题

近年来，为调动科研人才积极性，从中央到地方出台了不少人才政策，如《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的指导意见》等。但在政策落实过程仍存在针对性不强、执行难、缺少配套和评估不及时等问题，造成“好政策”出不来“好效果”。以积极鼓励科研人员兼职、挂职、参与项目和创业等为例，由于缺少配套实施细则，一些科研单位对哪些人可以兼职、兼职人员如何管理和知识成果确权等问题难以把握，出现“想出的出不去”、“出去的回不来”等现实困难。对已经执行了一段时期的人才政策缺少评估，既不利于政策迭代，又不利于及时调整，影响政策实施效果。 

三、对策建议

人才活力是“放”出来的，不是“管”出来的。建议进一步转变人才观念，加快人才领域的“放管服”改革，优化人才政策，营造更加良好的人才生态，为进一步释放人才活力创造条件。

一是转变人才发展理念，以人才的全面评价推动人才事业发展。在人才理念上，要进一步健全分类分级、科学多元、包容开放的科技人才评价体系。根据岗位特点分类设置评价指标，对履行岗位职责、参与的科研工作、发表的高水平论文、成果转化成效等情况均作为贡献予以认可，避免仅以有署名的成果作为考核评价依据。

二是加快科技人才体制改革，以增加知识价值为导向激发科技人才创新活力。在保障基本工资水平正常增长的基础上，逐步提高体现创新人才履行岗位职责的基本工资，加大绩效工资发放的自主权。提高科研人员科技成果转化收益分享比例，多渠道增加科研人员的成果性收入。赋予科研人员不低于10年的职务科技成果长期使用权，明确科研人员兼职的具体操作办法。

三是加快科技人才“放管服”改革，进一步为科研创造“松绑”。赋予科学家更大技术路线决定权、更大经费支配权、更大资源调度权，加快形成战略支点和雁阵格局。推动科研单位减少考核频次，实行聘期考核、项目周期考核等中长周期考核评价，简化、淡化平时考核。面向社会开放国家重大科研基础设施和大型科研仪器，提升科研设备的使用效率和创新的协同效应。

四是优化各类人才政策，积极塑造适合人尽其才的科技人才生态环境。在全社会大力弘扬以创新为核心的“两弹一星”精神，大力培育鼓励创新、容忍失败的环境。对政策性比较强的管理问题和财务制度要建立咨询渠道，对地方和单位科技人才开发的好做法、好经验、好案例，做好宣传推广。 

（作者钱诚系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副研究员；冯文猛系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所研究员）