中创首研谈“十四五”规划中评④：如何开展第三方评估

发展规划中期评估一般有两种方法：自我评估和第三方评估。无论是哪一级的发改委规划部门，在开展“十四五”规划中期评估时，一般都会开展第三方评估，但有的可能是以自我评估为主、第三方评估为辅，有的则是以第三方评估为主。

鼓励第三方评估是中央明确要求

从大的流程来说，五年规划首先由党委提出规划《建议》；然后政府根据《建议》，编制规划《纲要（草案）》；编好后，再由人大审议规划《纲要（草案）》，审议通过后就成为公开发布的五年规划《纲要》；接下来，作为未来五年经济社会发展的主要依据，由政府负责实施推进。虽然党委、政府、人大的定位分工非常明确，但从民众角度来讲，无论是党委、政府还是人大，都是体制内的“自己人”。

如果整个规划流程中，自己制定规划、自己实施规划、自己评估规划，总归给人“自说自话、自我循环”的感觉。因此，除了规划实施环节基本由政府为主体推进，在制定规划和评估规划两个环节，发改委都越来越注重听取社会专家和人民群众的意见和建议，也包括委托社会第三方研究机构进行相应的研究和评估。

2018年11月，中共中央国务院发布的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》中明确提出：规划编制部门要组织开展规划实施年度监测分析、中期评估和总结评估，鼓励开展第三方评估，强化监测评估结果应用。

有人可能认为，《意见》中“鼓励”第三方评估的说法，并非强制性。但对于党中央、国务院的重大文件来说，每个字都很重要：如果不需要开展第三方评估，压根就不会提这句话；既然提了第三方评估这件事，“鼓励”就是一个很明确的导向，在条件允许的情况下，各级发改委一般都会开展第三方评估。

各级发改委第三方评估的方式和内容会有明显差异

“十四五”规划中期评估的牵头责任部门是各级发改委。我国从中央到地方，发改委的力量配备是一个明显的“倒金字塔”结构。以规划系统为例，国家发改委有一个专门的“发展战略和规划司”，下设若干个处；省级发改委会有一个专门的发展规划处，一般来说怎么也有7、8个人；到了市、区、县级发改委，条件好的有一个专门的规划科，大部分都是一个要承担规划、综合等若干个职能的科室，具体负责规划工作的可能就是1、2个人。

所以，越是基层发改委，规划中期评估越需要依靠第三方，否则仅靠科里面这1、2个人，肯定是无法完成这么复杂的任务的，何况这个中期评估报告还要报经政府、党委和人大常委会逐个环节审定，难度直追五年规划编制。即使是国家和省、自治区、直辖市的发改委，由于规划评估工作比基层的要求更高、难度更大，一般也会让第三方机构配合做些评估研究工作。

由于各级发改委规划力量配置不同，委托第三方评估的方式和内容有很大差异。对于国家和省级发改委来说，由于有专门的规划工作团队，往往是以自我评估为主，但由于五年发展规划评估涉及经济社会方方面面，是一件难度很高、专业性很强的复杂工作，同时为了充分吸收社会力量共同参与，所以一般也会邀请第三方研究机构共同参与。参与的方式包括：进行某些领域的专题评估，协助进行问卷调查，大数据分析，以及开展一些诸如国内外环境演变专题研究等配合和支撑性工作。

而对于市、区、县等基层发改委，委托第三方评估机构的方式大部分是直接撰写中评报告，或者全过程委托第三方机构。如果第三方研究机构接到这类委托任务，那要做好充分的心理准备，因为这可不是做个研究、写个稿子那么简单。虽然发改委作为委托方，会帮助协调政府各部门的关系，但这里面还有大量的调研、资料收集和协调事项，需要第三方研究机构花费大量的时间和精力，而且可能要陪发改委一直走完人大常委会审定的流程，整个研究过程至少大半年。

同时，虽然发改委也会催促各部门提交各领域的中期评估材料作为报告起草的素材，但根据以往的五年规划评估经验，总有个别部门要么各部门提供的比较慢，要么提供的材料以上一年度工作总结为主，而非真正意义上的五年规划的中期总结材料，第三方研究机构写到相应部分时，最后往往只能含着眼泪从各种报告资料中一点一滴收集素材，编写中期评估报告。

如何寻找最合适的第三方研究机构

无论是“全包”还是“半包”，前提都是第三方机构能独立提出评估结论，敢于指出问题，善于给出解决问题的方案和建议，而不仅仅是东拼西凑一个稿子应付了事。同时，不同的工作目标，对第三方机构的要求有很大差异。

对于要直接撰写中评报告的，因为复杂度和难度极大，所以第三方研究机构至少必须满足两个条件：一是熟悉规划中期评估报告的格式和写法要求，规划中期评估是带有法律意义的公文，要求非常严格，要非常严谨，不像一般研究报告那么随意；二是熟悉评估区域经济社会各方面的情况，因为五年规划内容涉及经济、社会、科技、文化、生态、改革、开放等方方面面，中期评估报告也要涉及方方面面，仅有某个领域专业研究经验的机构很难承担这样的综合评估任务。当然，同时满足这两个条件的研究机构非常难找，委托方可以退而求其次，要求委托机构至少要熟悉一个方面，同时有很强的学习能力，这样的机构也基本可以较好完成规划中评任务。

对于要进行特定领域专题评估的，一般需要有该领域较强的研究实力和经验，较为熟悉规划中期评估的方式和评估区域的实际情况。

对于要协调提供问卷调查和大数据分析的，最好是专业调查机构，以及大数据平台、数商等有数据资源的专业机构。

对于要开展一些辅助专题研究的，比如国际国内形势变化，指标调整测算等，因为只是辅助材料，对研究风格和写作要求不是那么严格，可以选择的第三方研究机构的范围较广。

总体来说，一份好的“十四五”规划中期评估报告的标准是管用又好看。所谓管用，具体来说就是评估内容要全面，分析问题要深刻，环境把握要精准，措施建议要可行，需要通过各个环节的审议和审定；所谓好看，一般来说就是逻辑结构要清晰，文字表达要精炼，数据分析要可视，封面排版要精美，这也是一份高质量中评报告的应有之义。如果想要中期评估报告管用又好看，最好是整合各方力量，尤其是用好第三方评估了。

（作者杨宏伟系上海中创产业创新研究院理事长、首席研究员）