长三角议事厅︱后疫情时代，城市对流动人口要更具包容性

新冠疫情大流行在全球已经基本结束，三年来疫情下的城市生活给人们不少启示。疫情深刻影响了流动人口的生活，人口流动也和疫情防控息息相关。未来，城市规划与管理都需要加强城市流动人口的包容性。

第一，特大城市发展实施常态化的疫情防治，需要包容人口的流动性而不是控制人口的流动性。

特大城市的疫情风险更加严重，无论是在2020年的武汉，还是2022年的上海，以及2022年底的广州、北京，都体现出严峻的疫情防控压力。特大城市是超大人口规模，人口高度密集和人口高度流动性的地方，大量人口流动带来风险集聚，使传染性疾病扩散的风险呈指数性提高。

诚然人口流动性增加了城市安全风险，但是其所推论的结论却不应是要减少人口的流动性，因为流动性是城市的本质。减少人口的流动性，和城市的本质、以及和现代城市运行的内在规律是格格不入的。

在人口流动性下加强城市的风险管理，需要提高城市管理和服务的能力，包括实施完善的公共卫生管理体制，制定规范的应急管理方案，通过增加卫生和健康投入增加社会资源，以及通过大数据和智慧管理的应用提高监测和防控能力，才能够在超大人口规模和高度人口流动性下提高应对疫情风险的能力。

高效能的管理和服务能力，也恰恰是大城市的优势。现代城市具有更现代化的管理制度，更强劲的科技能力、人才能力、应急管理能力，以及更完善的基础设施，卫生资源储备和服务能力，使城市具有更强的韧性和应对风险挑战的处置能力。

因此，通过控制人口流动性来进行疫情防控只能是临时性“治标”的办法。随着新冠疫情从大流行状态进入常态化，应对新冠病毒需要“治本”的办法，即从重视防控的模式转向更加重视对疫苗的研发、普及接种和定期增强、提高疾病治疗和康复等，形成一套包容流动性的公共卫生和健康管理方式。

第二，城市的疫后恢复带来人口流动进一步增加，凸显出包容和服务流动人口的必要性。

疫情防控中的人口流动性管控，以及由于疫情造成的经济困难和失业增加，带来在疫情中和疫后初期城市人口流动性放缓和流动人口离开城市。

但无论是2020年初的武汉，还是2022年后半期的上海，人口数据表明，2021年的湖北和武汉的人口数高于2020年，上海在2022年下半年的地铁人口数据已经恢复到年初的人口数量。疫情带来的城市人口流出都表现为“暂时的现象”。在疫后经济恢复过程中，特大城市流动人口数量并没有减少，仍然保持在较高水平。

并不是如大家想象在疫情之后，流动人口会离开城市这个“伤心之地”，城市仍然是人口集聚的中心地区。疫情只是一个临时性的冲击，不影响国家城镇化发展构成中人口向特大城市的集聚。

疫情之后往往会经历一个经济恢复的阶段。经济恢复会带来经济增长和就业机会，带动人口向大城市和特大城市集中。疫情也会创造出一些新的就业机会，例如快递服务业平台经济增长，数字经济得到繁荣，这些就业机会也往往更加集中在人口规模巨大的城市地区。

另一个因素是部分受到疫情因素的影响，我国正面临普遍的经济增长放缓，这进一步增加了特大城市的相对就业优势。中小城市缺乏经济机会，人们为了要获得就业和经济利益，就更加倾向于到大城市和特大城市中务工就业和发展创业。在区域竞争过程中，特大城市仍然是最具有经济机会的地区，从而带动人口流动和集聚。

所以，我们看到在受到疫情严重冲击的若干特大城市如上海、武汉、广州等，在疫情之后并没有出现大量人口的流出，在疫情后甚至进一步强化了特大城市的比较优势，进一步吸纳流动人口和人口集聚。这也要求在疫情以后的城市迫切需要适应流动人口集聚，提高城市管理服务的现代化。

第三，疫情中流动人口生活暴露出明显的脆弱性，健康的城市治理需要增强对流动人口的包容性。

在疫情中，不同人口群体都受到程度不等的冲击，而流动人口表现出明显的脆弱性。虽然流动人口普遍比较年轻，其重症率和死亡率可能是更低的，但是流动人口面临新冠病毒的被感染概率会更高。因为流动人口居住的方式主要是私人租赁、集体居住和居住在城中村的非正式住房，没有办法像城市中产阶级在封闭式社区中得到防护。同时，由于流动人口的职业状态更加具有流动性，例如快递等，所以流动人口的被感染概率会更高。

流动人口在疫情中的脆弱性还在于由于其经济从业的非正规性，缺乏必要的社会保障，以及流动人口更多地集中在交通运输业、餐饮服务业、零售商业等就业，这些行业受到疫情冲击更加严重。流动人口也更容易面临企业关闭和失业。

而且，有比较多的流动人口没有稳定的就业保障和失业保险，相对于体制内就业的劳动者往往可以在居家办公和在线工作，继续维持经济收入，疫情中流动人口的经济收入会遇到明显下降。流动人口相对较弱的社会保障，加剧他们在疫情中的脆弱性，表现在更明显的在疫情中陷入贫困和困苦。

因为流动人口的经济生活更突出地受到疫情的冲击，所以在中小企业发展和疫情纾困计划中，需要重视加强对流动人口生活的保护。例如可以通过消费券的方式，鼓励社区消费，维持流动人口的基本生计。

疫情中流动人口的脆弱性还表现出他们在疫情中缺乏必要和平等的社会保护和生活救助。相对于地方财政对城市居民提供健康支持和生活物资的保障供应，由于地方居委会往往只为本地居民服务，流动人口有可能无法得到相应的保障。在城市的一些基层社区，流动人口家庭无法得到物资供应的救助，还引起了外来人口的不满。

除了服务上的歧视性，以及流动人口本身不太融入当地社区，有的时候外来人口也不愿意去参加小区的健康筛查。有的时候，社区也无法对“街面上”的流动人口提供足够的核酸检测。

总之，本地人口和流动人口在疫情中服务和救助的不平等是存在的，将相对脆弱的流动人口进一步置于弱势的处境。流动人口在健康、社会生活和经济状况上面临叠加的脆弱性。

疫情中流动人口在城市和社区中表现出相对弱势，与此同时，我们却看到流动人口在疫情中成为城市基层社会生活的重要组成部分，甚至于成为重要的力量。例如在2022年上半年疫情封控中，不少小区面临生活物品、食品杂货的获取困难，而采取众筹团购的解决方案，这使得小区周边的流动人口摊贩和服务网点转型进入社区商业服务，一些社区周边的快递网点的小哥就承担了所在小区各类生活杂物的团购服务。社区在线团购的组织者、服务消费链的商品提供者，在城市流动性封闭以后的大量的快递人员，很多都是流动人口。可以看到，流动人口在城市基层社会生活中具有重要作用，这种作用在疫情中的城市中甚至还被放大了，这也进一步显得城市社会生活中忽视对流动人口的包容不仅是不道德、不公正的，而且也是不明智的、是损害城市运行效率的。

增强流动人口的包容性不仅是出于道德和公正，流动性本身是城市生活的本质特征，支持着城市的有效运行。世界卫生组织总干事谭德赛在疫情中曾说过，“除非所有人是安全的，否则没有人是安全的。” 我们扩展这句话的含义，需要在疫情防控和城市发展中加强对流动人口的包容。加强对流动人口的包容和保护，促进其在城市中的社会融合，发挥其参与城市和对城市的贡献，增强建设对流动人口友好和包容的现代城市，可能是新冠疫情对城市发展的启示。 

（作者任远系复旦大学社会发展与公共政策学院教授。本文系作者在2月26日，2023年牛津中国论坛会议上的发言）

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。