中创首研谈“十四五”规划中评③：定量指标如何评估和调整？

定量指标的评估和调整，是“十四五”规划中期评估的重中之重。在五年发展规划制定和审议过程中，定量指标就备受关注：每一个指标是否应该提出，须经过反复论证；该指标的五年目标值如何确定，更是要发改委、统计局、相关推进部门及社会研究力量共同深入研究，也是政府领导审定规划文本和人大代表们审议五年规划草案时的重点内容。因此，“十四五”规划中期评估中，定量指标进展情况如何，能否如期完成，是否需要调整，必然是评估报告起草和人大常委会审议的核心内容。

两种指标属性决定不同评估方式

从“十一五”规划开始，我国发展规划的指标就开始分为预期性和约束性两类。在国家“十一五”规划《纲要》中，有一个专栏专门介绍了两种指标属性的内涵：

预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现，政府要创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方向和力度，综合运用各种政策引导社会资源配置，努力争取实现。

约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。

按照国家发展规划统一要求，各级各地五年规划中的定量指标也都采用了预期性和约束性的属性分类方式。两种属性的指标，在评估时是有差异的，一般会采取不同的处理方式。

对于预期性指标，由于主要依靠市场主体的自主行为实现，政府更多是提供环境，即使没有达到预期目标，政府也不需要承担什么责任。因此，对于预期性指标的进展情况尽可以放心评估。当然，如果出现预期性指标大幅滞后的情况，原因分析说明还是需要的，毕竟也是属于规划内提出的指标。

对于约束性指标，是强化了政府责任的指标，政府要确保实现的，具有极强的严肃性乃至问责性。这类指标的进度评估是非常敏感的，一旦出现实施进度滞后的情况，必须高度重视，需要该指标的主要相关部门提供详细的分析材料，说明为什么实施进度滞后，并对是否能够如期完成该指标进行说明。

评估指标进度的三种情况

一般来说，定量指标中期评估时有三种情况：进度超前，进度符合预期，进度滞后。

对于进度超前和进度符合预期的指标，一般不需要特别进行说明，只需要将指标中期实现的数值列出，或者进行一些简要说明即可。但对于进度超前较多，甚至已经提前完成五年目标的指标，一般也需要进行专门的分析说明，否则会被质疑是否规划制定时提出的目标过于保守了。但总体来说，人大常委会不会盯着进度超前的指标，即使真的提前完成五年目标，一般也是作为工作成绩皆大欢喜。

所谓进度滞后的指标，首先要明确，这种滞后的判断并不是简单的按照“时间过半、任务过半”的线性标准来判断。有些指标具有时间波动性，五年中前低后高或者前高后低，这都很正常，只要能解释清楚，就可以归为进度符合预期一类中。只有那些已经充分考虑了指标时间波动性之后，仍然存在明显滞后的指标，才是真正的进度滞后指标。

对于这类进度滞后指标，是中期评估中最头疼的情况，需要在中期评估报告中为每一个进度滞后的指标都进行专门说明，如果内容较多也可以作为评估报告的附件。尤其同时又是约束性指标时，由于非常敏感，指标说明难度更大，往往需要发改委、统计局和相关部门之间反复沟通研究，要讲清楚这个指标的来龙去脉，当时为什么在规划中会放这个指标，是谁确定的这个五年目标值，为什么指标进度会滞后，以及是否最终会如期完成，是否需要调整等，会占用中评报告起草组大量的时间和精力。

中期评估要不要调整指标？

虽然2006年全国人大常委会通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》和2018年中共中央国务院发布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》中，都明确了在发展规划中期评估时可以进行指标调整，也给出了指标调整的报批和审定流程。但从“十一五”规划中期评估以来，实操中对规划指标进行调整的情况非常罕见，一个总的原则就是“能不调整尽量不调整”。

为什么说尽量不调整呢？

第一，预期性指标并无调整必要。本来就是规划制定时政府提出的预期目标，由于环境形势变化，预期目标达不到也不是什么重大问题，也不需要向政府追责。

第二，约束性指标不能随便调整。因为这是政府对人民的庄严承诺，是要确保完成的，是人代会审议通过、具有法律效力的指标，如果有指标出现中期进度滞后，应该做的是查找问题、分析原因、提出确保最终实现的路径和手段，而不是调整指标。

第三，指标需要调整的情况很少见。其实在五年发展规划制定时，无论是预期性还是约束性指标，都是反复研究的，在提出五年目标时一般也是留有余地、有一定把握的，所以中期评估时指标出现进度滞后的基本都是个别情况。

第四，规划调整的程序非常复杂。如果要调整五年规划的指标，需要一整套严格的上报和审议流程，会占用政府和人大常委会大量的行政和立法资源。

2018年11月，中共中央国务院发布的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》明确提出：“经评估确需对国家发展规划进行调整修订时，须按照新形势新要求调整完善规划内容，由国务院提出调整建议，经党中央同意后，提请全国人民代表大会常务委员会审查批准。国家发展规划修订后，相关国家级规划相应进行调整修订，由规划编制部门提出建议，经国务院发展改革部门进行衔接论证后报原审批主体批准”。要调整“十四五”规划《纲要》里的指标，不但需要党委的同意，人大常委会审查批准，而且相关的专项规划也需要跟着一起调整，也要再走一遍审批程序。为了个别指标调整而启动这样复杂的流程，从行政管理角度无疑也不划算。

但是“十四五”的情况比较特殊，主要是因为外部环境和形势发生了重大变化。虽然发改委在制定规划时已经充分考虑了这种情况，并对五年目标的提出留有余地或进行了技术处理，但仍可能有若干指标都出现滞后、且五年规划期结束时也无法完成目标的情况。假如“十四五”中期评估时真的出现了这种情况，那就需要政府和人大常委会商议，是否启动规划指标调整的流程。而且，由于之前基本没有启动过这套流程，还很多具体环节需要研究确定，肯定是一个非常复杂、非常艰巨的事情。

（作者杨宏伟系上海中创产业创新研究院理事长、首席研究员）