中创首研谈“十四五”规划中评②：五年规划中评难点在哪里？

长期从事发展规划工作的同志都会有深切体会，规划系统最难的两件事就是：编制五年规划和规划中期评估，前面一个工作一般要干两年，后面一个工作一般要干一年。

2018年11月，中共中央国务院发布的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》明确要求：国家发展规划中期评估要结合国内外发展环境的新变化新要求，重点评估实施进展情况及存在问题，提出推进规划实施建议，评估报告报国务院审定后提请全国人民代表大会常务委员会审议。根据《意见》的要求，“十四五”规划中期评估报告应主要包括以下四方面重点内容，每一部分里面都有相应的难点。

规划实施进展情况评估

这是“十四五”规划中期评估的主要内容，主要是对规划中提出的发展目标和主要任务中期进展情况进行评估。

五年规划的发展目标一般会包括定性目标和定量指标两部分，其中定量指标是中期评估的重点。一方面是因为定量指标是人大和社会关注的焦点，干得好不好，数字最能客观的说明问题（数字造假问题这里不讨论）；另一方面也是因为定量指标易于评估进度，而“经济结构更加优化、市场主体更加充满活力”之类的定性目标，在评估中很难衡量，如果这两年没有出现什么大问题，往往在评估报告中就一笔带过了。

定量指标的评估也是最难的，尤其是对于万众瞩目的目标和进度滞后的指标。经济增长、人均可支配收入、科研投入等都是人大和社会高度关注的指标，无论进展如何，都要细致进行评估和说明。国家“十四五”规划《纲要》在提出GDP指标时，第一次没有给出“7%”或“6%左右”这样数值目标，也没有提出“5%-6%之间”这样的波动空间，而是说“国内生产总值年均增长保持在合理空间、各年度视情提出”。这样的新提法，在中期评估时如何进行评估和说明，肯定是一个新的挑战。

进度滞后的指标在评估时必须要说明滞后的原因。对于政府管理部门来说，涉及到哪个部门的原因，其实就是哪个部门的责任。因此，指标滞后原因的说明必须要谨慎，客观原因、主观原因、不可控因素或者是指标本身的时间进度非线性，都要说清楚，还要判断是否能够最终顺利完成这个指标，这样才能禁受得住人大常委会的询问和质疑。

主要任务的评估，理论上要对照“十四五”规划《纲要》的内容进行逐项评估，并得出结论。但在实践中，由于五年规划的内容越来越全面、字数越来越多，想要逐项对照评估是不可能的，一般会按照章节来对照评估。如果五年发展规划章节划分很细致的话，可能还需要对章节进行整合评估。比如，国家“十四五”规划《纲要》共分为19篇65章，每章里面又分为若干节，累计可能200节左右。如果按照章节逐一对照评估的话，内容实在过于庞杂，一个可操作的方式是按照“篇”来进行评估，或者将19篇归纳为8-10个方向进行综合评估。

规划实施中存在的问题总结和分析

这是规划中期评估的敏感部分。与五年规划相比，规划是蓝图和纲领，主要是指方向和提出任务，所以在规划中讲问题不是重点，一般都是点到为止；而规划中期评估的主要目的就是要查找规划实施过程中存在的问题和不足，所以规划评估报告中对存在问题的着墨是相当多的，也是最难写的。与滞后指标一样，问题就意味着责任。说轻了，不痛不痒流于形式，人大不满意；说重了，相关政府部门和领导的压力会很大。

在具体写评估报告时，滞后的指标和主要任务中没完成好的方面，特别是一些重大项目进度滞后的，必须要在问题中予以体现，但分析问题背后的原因则要综合全面、客观为主。没有人主观上不想完成任务，尤其是在任务分工明确和巡视审计严格的背景下，相关部门和具体负责人肯定是努力推进的，大部分进度滞后的原因是外部环境变化或不可抗力的影响。比如，疫情防控占用了大量政府可支配的资源，自然导致其他领域人员、资金和资源投入减少，不太紧急的事情肯定要往后推，这都是常识。只要客观说明，人大常委会一般来说肯定会理解的。

国内外发展环境的新变化、新要求

国内外发展环境的新变化、新要求包括国际环境、国内环境、发展阶段的新变化以及党中央、国务院的新要求等内容，作为后面提出规划实施建议的一个依据。

“十四五”规划情况比较特殊。在规划实施伊始，国际环境就持续发生重大变化，中美关系日趋严峻，新冠疫情持续演化，俄乌冲突影响深远，逆全球化浪潮汹涌，世界经济平稳增长和人类可持续发展前景遭遇重大挫折和巨大风险。与此同时，已经走上国际舞台中央、成为美国最大竞争对手的中国，国内环境也发生深刻变化，进入新的发展阶段。

由于环境和形势的剧烈变化，有些具体领域在一两年里甚至出现了转折性变化，后面两年是不能继续按照规划中的内容来实施的，这些新变化必须要在这一部分予以明确说明。

比如，国家“十四五”规划《纲要》中提出“加大反垄断和反不正当竞争执法司法力度，防止资本无序扩张”，这种措施本来就是问题导向和阶段性的，平台垄断和资本无序扩张等问题凸显时，应当加大执法力度整顿，但经过一段时间整顿好了之后，不可能一直加大执法司法力度。

再比如，“十四五”规划《纲要》中对房地产发展有多个地方提及，但产业部分基本没提，主要放在要素市场和住房保障体系等部分表述，这是与当时房地产发展情况相适应的；而随着国内经济形势变化，虽然“房住不炒”的定位不会改变，但是已经有重要领导重提房地产是“支柱行业”了。

前几个五年规划虽然也存在环境变化和新要求，但都不如“十四五”规划这样变化剧烈，所以“十四五”规划中期评估报告中，关于外部环境和新变化新要求这部分肯定不太好写。

后面两年半推进规划实施的建议

这是规划中期评估报告的收尾部分，一般来说难度不大，也不是人大和社会关注的重点。因为这些建议并不具有规划《纲要》那样的法律效力，仅仅是“建议”而已。

但对于“十四五”来说，可能又有新变化，最主要的就是要不要有规划指标调整的建议。“十一五”规划中期评估以来，虽然人大《监督法》和中央《意见》中都明确了在中期评估时可以进行指标调整，也给出了指标调整的报批和审定流程，但在实践中这种调整非常少见。由于“十四五”前两年国内外发展环境变化巨大，部分指标评估之后可能会出现必须调整的情况，所以也会增加这部分内容的难度和关注度，甚至一下子成为人大常委会最关心的核心内容之一。由于规划指标的调整涉及指标属性、指标评估、进度分析、指标调整原因说明、新指标设定等系列内容，非常复杂，将在后面通过一个专篇来进行讨论。

总体来看，“十四五”规划中期评估报告的框架和之前的几个五年规划评估报告没有什么太大变化，但是难度和复杂度、敏感性显然大大增加，需要评估报告撰写者有提前的心理准备，更重要的是要在工作部署予以充分考虑。

（作者杨宏伟系上海中创产业创新研究院理事长、首席研究员）