中创首研谈“十四五”规划中评①：五年规划中评为何重要？

制定和实施中长期经济社会发展规划，是我国一个非常重要而且具有独特性的政府管理手段。也有不少国外学者认为，制定和实施五年发展规划是中国取得巨大成就的一个关键手段。

“十一五”规划（2006年-2010年）在新中国的规划史上是一个里程碑，有不少重大创新，不仅将“计划”改为“规划”（从“一五”到“十五”都是叫“计划”），而且将定量指标分为预期性和约束性两类，还首次采用图、表、专栏等图文并茂的方式呈现规划内容。特别是在国家发改委的推动下，在2008年首次开展了“十一五”规划的中期评估，并成为发展规划体系中一个新的“制度安排”确定下来。

今年是“十四五”规划的中期评估之年，全国发改系统的一项“重头戏”就是要开展好“十四五”规划的中期评估。那么，到底为什么要开展五年发展规划的中期评估，中期评估是否真有必要性，依据在哪里？还是说，中期评估只是规划主管部门扩充自身管理职能和范围的一个手段？笔者从参与“十一五”规划编制开始，一直长期从事中长期发展规划研究编制和中期评估工作，对于中期评估的必要性，有着深刻体会。

1、规划中期评估的理论依据

经济社会发展中长期规划是政府进行经济社会管理的一个重要方式和手段，要想取得良好的管理效果，就要尊重管理的规律。管理不但是一个复杂的系统，更是一个循环往复的过程。在质量管理领域中有一个“PDCA循环”理论，又叫“戴明环”，四个字母分别代表plan（计划）、do（执行）、check（检查）、act（处理）。要想做好质量管理，就必须不折不扣的做好PDCA这几个环节。

PDCA循环理论对中长期发展规划的制定、实施、评估具有非常好的理论解释性。要想通过中长期规划手段来管理好经济社会发展，首先，需要制定一个高质量的五年规划；其次，在经过人大审议后，进入规划的实施执行环节；再次，在规划实施过程中要开展年度监测、中期评估等检查，以确定规划实施效果；最后，根据评估结果来决定是否对规划进行调整优化，并提出更好执行规划的任务和举措，并为下一个五年规划的制定提供支撑。

除了PDCA循环理论，有限理性人理论、交互规划理论等等，众多不同领域的理论都能得出规划中期评估的合理性和必要性。理论依据不在于理论多么复杂和高深，往往越简洁、越符合常识的理论越坚实。即使只从管理学的理论来说，作为政府经济社会管理手段的五年规划，进行中期评估也是不可或缺的环节。

2、规划中期评估的现实原因

规划中期评估的现实原因主要有两方面，一个是规划实施过程需要监督和改进，另一个是规划本身需要动态调整。第一个原因其实PDCA循环理论已经讲的很清楚了。中长期规划的期限一般为5年甚至展望15年，规划执行过程中，由于各种主客观情况，难免出现各种偏差需要及时纠偏。科学、客观、全面的中期评估，主要目的就是要发现偏差和问题，分析出现偏差和问题的原因，提出解决方案和对策建议，以确保规划能够得到有效实施，取得预期目标和成效。

第二个原因稍微复杂一些。首先，五年规划制定的过程非常复杂，涉及方方面面和各个部门。但每个人都是有限理性的，所以即使经过讨论、征求意见、修改完善等诸多过程，规划本身也无法说尽善尽美，经过几年的实施后，原有的一些问题会逐渐暴露出来。从实事求是的角度，是规划本身的问题就需要调整规划。

其次，规划期长达5年，而外部环境和内部形势的变化则是每时每刻。有些国际国内环境相对稳定的时期还好，在全球进入百年未有之大变局的时代背景下，黑天鹅层出不穷，两三年的时间，国内外环境和形势可能已经发生巨大变化。这个不是规划制定者和审定者在几年前可以完全预判的，所以随着环境形势的深刻变化，规划需要进行动态调整也是一个必然要求。另外，规划执行过程中，党政领导班子会换届和发生人员变更，党政主要负责人可能有新的战略考量和使命任务，也会对规划的修订完善提出要求。特别是，按照改革开放以来的惯例，每个五年规划执行期中都会有党代会召开，党的二十大提出“新时代新征程”和“中国式现代化”，就必然会对全国以及各地“十四五”规划后三年的执行提出新的战略要求。 

3、规划中期评估的法律要求

在国家发改委的积极推动下，党中央、国务院和全国人大常委会日益重视五年规划中期评估工作，并通过立法来推进规划中期评估工作。法律依据有几个方面：

一是人大立法。2006年8月，全国人大常委会通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》正式公布实施，其中第二十一条明确提出：国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。《监督法》不仅明确规定五年规划需要进行中期评估，而且明确了中期评估的工作主体是人民政府，审议主体是人大常委会；如果规划需要调整，审查和批准的主体是人大常委会。

二是五年规划《纲要》本身。因为五年规划《纲要》是由人大批准的，所以本身具有法律效力。根据人大常委会《监督法》，结合“十一五”规划中期评估的经验，国家“十二五”规划《纲要》中对规划评估作了程序性的规定：在规划实施的中期阶段，由国务院组织开展全面评估，并将中期评估报告提交全国人民代表大会常务委员会审议。需要对本规划进行调整时，国务院要提出调整方案，报全国人民代表大会常务委员会批准。

三是酝酿许久的《发展规划法》。国家发改委一直在力推《发展规划法》的立法工作，根据网络上的信息，早在2014年4月，时任国家发改委规划司司长徐林就表示，最近刚完成发展规划法的研究起草工作，正提交国务院法制办广泛征求意见，希望2015年正式开始编制“十三五”规划时，这部法律能够基本形成、出台。但由于种种原因，尤其是我国几大规划体系之间错综复杂的关系，该法迟迟未能正式出台。

2018年11月，中共中央、国务院发布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，明确提出：国家发展规划根据党中央关于制定国民经济和社会发展五年规划的建议，由国务院组织编制，经全国人民代表大会审查批准，居于规划体系最上位,是其他各级各类规划的总遵循。《意见》以最高权威的方式确立了发展规划在全国规划体系中的统领地位，为《发展规划法》的出台扫清了障碍。同时，《意见》中也明确提出，规划编制部门要组织开展规划实施年度监测分析、中期评估和总结评估，鼓励开展第三方评估，强化监测评估结果应用。国家发展规划中期评估要结合国内外发展环境的新变化新要求，重点评估实施进展情况及存在问题，提出推进规划实施建议，评估报告报国务院审定后提请全国人民代表大会常务委员会审议。

2021年5月，国务院2021年度立法工作将《发展规划法》首次列入立法计划。预计在正式启动“十五五”规划编制的时候，《发展规划法》应该可以出台，从而为中长期发展规划的编制、实施及中期评估等工作提供根本性的法律遵循。

（作者杨宏伟系上海中创产业创新研究院理事长、首席研究员。本文首发于微信公众号：长三角一体化，原标题为：“十四五”规划中评系列之一 | 开展“十四五”规划中期评估为何如此重要？）