欧洲观察室｜未来德国对华政策会有“喧嚣”和“宁静”两重奏

【编者按】

本文是上海欧洲学会与澎湃新闻（www.thepaper.cn）“外交学人”合作推出的“欧洲观察室”专栏的第36篇。

2月26日，复旦大学国际问题研究院中欧关系研究中心与上海欧洲学会共同主办了一场政策报告发布会暨中欧关系学术研讨会，发布了两份报告——《欧洲对华政策报告（2022）》和《欧盟的大国和地区政策（2022）》，前者阐述和分析了2022年度欧盟及部分欧洲国家的对华政策基本内容、政策背景、政策动机和未来发展趋势。《欧洲对华政策报告（2022）》指出，欧洲的对华政策立场在2022年变得与美国的对华政策具有越来越大的相似性，但这并不表明欧洲和美国的对华政策将变得完全相同。展望2023年，欧盟对华政策会持续调整，中欧关系会在各种挑战中继续发展，中欧也可以在双边合作和国际多边事务中共同承担更多的责任，并致力于推进建设一个更加稳定、繁荣的国际社会。

澎湃新闻（www.thepaper.cn）获授权刊发报告中部分文章，以窥2023年中欧关系发展趋势之一斑。

2022年是中德建交五十周年，但是在德国政界和媒体出现了一种妖魔化中国的潮流，中德经贸合作被片面地解读为德国对中国的依赖，中德之间的价值分歧被无限放大。俄乌军事冲突的爆发，动摇了二战以后的欧洲安全架构，标志着冷战以后德国对俄政策的失败，这也促使德国政府重新反思对华政策。

一、2022年德国对华政策的走势

在对华政策方面，红绿灯联盟内部存在比较大的分歧。社会民主党主张以问题为导向，继续默克尔务实合作的对华政策；绿党和自由民主党强调以价值为导向，对中国事务持批评态度。俄乌军事冲突爆发以来，德国执政联盟内部在中国问题上各自为政，总理府与外交部和经济部之间的冲突日趋尖锐。

（一）德国总理府：加强对华合作

2022年11月德国总理朔尔茨访问中国，成为新冠疫情以来第一位访华的欧盟国家领导人，也是党的二十大后第一位访华的西方主要国家领导人。在与国家主席习近平的会谈中，朔尔茨明确表示不希望与中国“脱钩”，无论是现在还是未来，中国都是德国的重要合作伙伴。

访华之前，朔尔茨在德国《法兰克福汇报》发表署名文章，阐述中国之行的目的和意义，为德国对华政策定下基调：首先，中国的崛起不是限制合作的理由。德国需要面对来自中国的竞争，同时在符合双方利益的情况下寻求合作。其次，中国是德国和欧洲的重要经济和贸易伙伴。所谓减少片面的依赖性，并不等同于经济脱钩，而是明智的多样化。第三，中德合作不会无视争议，这也是德国和中国之间公开交流的一部分。第四，平衡竞争与合作需要分寸感和实用主义，而不是加强保护主义。

（二）德国外交部：人权作为对华政策的核心

加强经贸合作是冷战以后德国对华政策的基础，德国外交部长贝尔伯克则尝试对这一路线进行大幅度的调整，主张把人权问题作为塑造未来中德关系的决定性因素。

德国外交部正在制定一份新的中国战略，旨在加强德国企业在中国业务的风险管理，减少对华投资，同时限制中国企业在德国投资。在对华政策上，德国外交部强调人权的重要性和价值导向，同时反对新的集团对抗。贝尔伯克明确指出，新的对华战略不是一个脱钩战略，在一个完全相互关联的世界中，与全球第二大经济体脱钩是不可想象的。

（三）德国经济部：减少依赖，限制合作

过去三十年，中德经贸关系发展迅速。中国是德国在全球最大的贸易伙伴，德国也是中国在欧洲最重要的贸易伙伴。绿党主政经济部后，对中德经贸关系的发展提出质疑。德国经济部长哈贝克把中德经贸合作解读为德国对中国的依赖，提出德国对华贸易政策不再“天真”，要求对华采取强硬路线并制定具体的政策措施。

二、2022年德国对华政策的影响分析

红绿灯联盟内部在对华政策上的争论与博弈，为2022年中德经贸关系的发展带来了更多的不确定性。

（一）对中企在德投资的影响

受德国对华政策调整的影响，2022年中资企业在德国投资遭遇波折。2022年9月，中远海运集团计划收购德国汉堡港“福地”集装箱码头35%的股权，旨在将其打造为中国在欧洲的首要转运枢纽。在审批过程中，德国联邦政府内部出现重大分歧。经济部长哈贝克明确反对收购计划，德国外交部对由此可能导致汉堡港军事化表示担忧。在社会民主党和自由民主党的支持下，德国政府在2022年10月底最终批准中远集团进入汉堡港。但是迫于德国经济部的压力，中远集团只被允许持有少数股权，即低于25%的股权。德国外交部正在起草的新的对华战略初稿，警告中资企业不要在世界其他港口进行投资，未来中企在德国投资基础设施项目可能遭遇更大的阻力。

2022年，除中远集团收购案外，北京赛微电子收购德国芯片企业相关资产也在德国社会引发了动荡。2022年1月，赛微电子位于瑞典的全资子公司Silex与德国芯片制造商Elmos签署《股权收购协议》，拟收购Elmos位于多特蒙德市的汽车芯片制造产线的相关资产。历经十个月的审查程序，2022年11月，德国经济部以“对德国公共秩序和安全构成威胁”为由，宣布禁止这一收购交易。

（二）对德企在华投资的影响

为了降低中国市场对德国企业的吸引力，2022年，德国经济部出台了一揽子措施，包括对在华新经济项目的出口或投资担保设置上限。2022年，德国经济部对在新疆拥有经营业务的德国公司停止发放投资担保，其中包括大众汽车和化工集团巴斯夫，这意味着在华投资风险最终将由各公司自行承担。

虽然德国外交部和经济部高调呼吁减少对华依赖、限制中德合作，但是对于德企在华贸易与投资并没有产生实质性的影响。根据德国经济研究所和联邦统计局的数据，2022年上半年，德国对华直接投资流量达到100亿欧元，是2000年以来的最高值。此外，2022年上半年，中德双边货物贸易也出现了两位数以上的大幅增长。

（三）德国国内有关对华战略的争论

红绿灯联盟内部在对华战略上的巨大分歧，在德国国内也引发了许多争论。德国外交政策专家桑塔施奈德（Eberhard Sandschneider）批评德国经济部提出的脱钩预案，强调德国无法回避中国的全球角色。他指出，所谓德国对华经济依赖是德国近几十年来经济繁荣的基础，保障供应链的问题应由企业决策，而非政策约束。中国问题专家博克（Henrik Bork）批评妖魔化中国的短视政策，主张在对华战略上采取务实态度，自信地追求德国和欧洲的利益，同时不阻碍中国自身的发展。针对中远集团收购案，德国工商总会的贸易专家特莱尔（Volker Treier）表示，如果因为缺乏明确的投资安全标准而拒绝重要贸易伙伴的投资，将对德国作为投资地的吸引力产生负面影响。

三、德国对华政策趋势预判

红绿灯联盟执政协议明确德国将在“伙伴、竞争及制度对手”的框架下，寻求与中国的合作。这一表述与默克尔时代的用词有所区别，与欧盟对华政策的立场更为接近。综观2022年的德国对华政策实践，竞争和制度对手的因素远甚于合作。作为欧盟的第一大经济体，德国未来对华政策的走向受到执政联盟内部博弈、中美战略对抗以及俄乌冲突等诸多因素的影响。

首先，如何妥善处理总理府和外交部之间的竞争与分工，是左右德国对华政策的重要因素。默克尔任内，总理府成为对外政策的决策中心，朔尔茨努力延续这一做法。德国政府计划在2023年出台国家安全战略，并成立一个相应的委员会，把相关政府部门的权限整合在一起。社会民主党主张将这一新的机构设在总理府，以此加强朔尔茨在对外事务中的协调职能。绿党则希望把新的机构设在外交部内，防止总理从外交部夺走更多的权力。未来一段时间，德国对华政策将会存在两种声音：一种是喧闹的道德主义，一种是宁静的现实主义。重要议题可能会像以前一样留在总理府，在争议情况下，优先考虑实力政治的因素。

其次，中美战略对抗是影响德国对华政策走势的重要因素。俄乌冲突期间，跨大西洋伙伴关系得到进一步加强。德国总理朔尔茨明确表示，未来在对华政策方面，将与法国等欧盟国家以及跨大西洋伙伴进行密切协调。美国希望德国在对华问题上采取清晰立场，德国在与美国协调并承担成本方面犹豫不决。受新冠疫情和俄乌战事的影响，作为制造业大国和以出口为导向的国家，德国面临诸多挑战。北溪天然气管线的终结打破了德国长期以来的能源安全布局，能源短缺导致德国制造业成本上升，通货膨胀高企。在美国优先的原则下，德国在许多领域被美国视为竞争对手。当前德美之间的最大分歧在于拜登提振美国再工业化的《降低通胀法案》，其中的贸易保护主义条款使欧洲制造业处于竞争劣势。如果分歧无法得到解决，美欧之间可能爆发新的贸易冲突。

第三，中国在俄乌冲突中的平衡立场，在德国和欧洲被视为国际和平与安全秩序的负面因素。俄乌冲突仍在继续，结果难以预测。未来几年，如何应对与俄罗斯的利益冲突，将是德国内政外交面临的主要挑战。随着俄乌战事的发展，德国迫于安全压力必须调整对华战略。中德经贸关系的体量远甚于德俄经贸关系，对华采取强硬措施必将对德国经济造成严重影响。德国所谓减少对华经济依赖，并不等同于经济脱钩，而是在具有战略意义的产业领域寻求国际合作的多样化。值得注意的是，在政策层面，欧盟和德国近期出台了一系列措施。欧盟的全球门户计划和印太战略，旨在加强对中国周边国家的投资，寻求替代化生产。在地缘经济方面，德国有意寻求亚洲政策的再平衡，重视发展与日本、印度等国家的关系，加强德国在印太地区的参与。

四、展望

2023年1月，朔尔茨以“全球时代转折点”为主题，在美国《外交事务》杂志发表署名文章，概括了德国新政府对于当前世界局势的看法。朔尔茨指出，俄乌冲突和新冠疫情结束了全球化的一个特殊阶段，但是世界不会因此分裂成相互竞争的集团，而是走向一个群雄竞逐的多极世界。朔尔茨不认同世界将进入中美对立的两极化时代，明确反对因为中国崛起而孤立中国。2023年，红绿灯联盟将提出新的对华战略，目前正在草案磋商阶段，绿党和自由民主党尝试推动社会民主党调整对华路线。减少依赖、人权问题和台湾问题，有可能成为未来一段时间德国对华战略的关键词。

（刘丽荣，复旦大学国际问题研究院中欧关系研究中心副教授本文原标题《2022年德国对华政策》，现标题为编者所拟。）