大学生资助政策的历史回顾与制度设计

2016年9月9日，习近平总书记在视察北京市八一学校时指出：“教育公平是社会公平的重要基础，要不断促进教育发展成果更多更公平惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义。”他还强调，要“保障贫困地区办学经费，健全家庭困难学生资助体系”。

2017年召开的中共十九大在主题报告中也论及要“健全学生资助制度”。2018年3月1日，教育部长陈宝生在《人民日报》上发表《进一步加强学生资助工作》一文，对学生资助工作进行了深刻的论述。2018年3月5日，李克强总理在十三届全国人大一次会议政府工作报告中指出：“各类学校贫困学生资助使4.3亿人次受益。”

这些论述指出了在发展的新时期，学生资助具有更加重要的意义，可能面临新的形势，需要制度设计上的创新，从而确保“不让学生因为贫困而失去上大学的机会”的承诺得以落实，并实现全社会的人力资本持续积累及提升，为经济发展、社会进步和中华民族的伟大复兴提供人力资本的保障。

今年是改革开放四十周年。这四十年来，中国经历了改革和发展带来的翻天覆地的变化，经济体制从计划经济转向了市场经济，高等教育从完全免费转向了适度收费，以适应高等教育这种准公共产品的属性，在中国作为发展中国家的现实约束下，更好地实现了教育公平的目标。高等教育研究也从无到有，最早从恰逢今年建院四十周年的厦门大学教育研究院（1978年成立时称厦门大学高等教育科学研究室）起步，发展到今天较为繁荣的局面，为政策改进提供着智力支持和理论论证。

大学生资助（在本文中，仅指对困难大学生进行的资助）也伴随整个高等教育发展的大局，不断适应经济体制和教育体制而进行动态调整，并形成了今天这种完备、精密、深入的系统性、多层次的资助体系，发挥着经济资助、精神激励、全面育人的综合效应。

回顾我国大学生资助的历史进程，为今后大学生资助制度的设计提供参考，是有必要的。

一、改革开放以来大学生资助政策的历史回顾

我国于1977年恢复高考，1978年底开始实施改革开放，这两大历史进程基本是同步的。在开放的初期，由于计划经济的惯性，大学生资助沿袭了此前的大锅饭式的人民助学金制度，但随着经济体制的改革、高等教育的转型等宏观社会经济背景的变化，加上微观上为激励大学生更加刻苦地学习，大学生资助整体向更加公平、更加有效率的方向转变。具体过程包括以下四个阶段，并呈现三大特征。

第一阶段：大学生资助体系的过渡阶段。

1977年我国恢复高考制度，随之而来的问题是如何对大学生进行资助。当时的政策规定了大部分大学生可以获得人民助学金，其中研究生和部分特殊专业就读的学生获得人民助学金的比例为100%，其他普通专业就读的大学生获得的比例为75%。但原来是国家职工的大学生，由原来单位发放工资，不享受人民助学金。

这其实是原先计划经济体制下大学生资助政策的延续，也是和考上大学就成为国家干部、毕业时由国家包分配的就业和户口体制相适应的。但这种大学生资助体制不久就暴露出一定问题，主要是无法有效发挥调动大学生学习积极性的作用，而且资金使用效益不高，不利于发挥育人作用，这为改革人民助学金提供了背景。

1983年7月，教育部和财政部下发文件，规定煤炭、矿业、地质、石油院校学生按80%比例享受一般人民助学金，其他各类院校学生按60%比例享受一般人民助学金。作为替代措施，设立奖学金这种资助手段。

第二阶段：大学生资助体系的雏形阶段。

1987年7月，在进一步推行奖学金制度的同时，正式推出了助学贷款。到1988年，人民助学金不再发放，奖学金和助学贷款成为国家资助大学生的主要形式。这一时期的助学贷款是无息的，资金来源于大学，和现在这种普遍的国家助学贷款是不太一样的，规模也远远比不上国家助学贷款。当时的政策设想是通过奖学金激励大学生好好学习，如果无法获得奖学金，又家庭困难的，则通过无息助学贷款来资助。

1989年中国大学开始收取学费，但当时的收费水平并不高，大规模正式收取学费并提到一个较高水平，是从1994年开始的。当年选择了37所高校进行试点，学费水平从800元到3000元左右不等，相对于当时的人均收入是不低的。这一时期的大学生资助延续了奖学金和无息助学贷款的形式，但随后开始增加资助种类。1993年，特困补助政策即现在俗称的“补”开始实行，主要覆盖低于当地居民最低生活标准线的特困生。1994年，勤工俭学即现在俗称的“勤”开始实行。1995 年，减免学杂费这种大学生资助方式也正式步入了历史舞台，即现在俗称的“减”。

第三阶段：大学生资助体系的定型阶段。

1994至2000年间，由于大学扩招，为弥补政府资金的不足，学费水平上涨较快，从每年1000元左右上涨到5000元左右，这给当时收入不高的一些家庭带来了一定的负担。原有无息助学贷款规模不大，额度不高，对缓解部分家庭的负担捉襟见肘。

为切实解决学生家庭学费负担问题，经过论证，1999年到2000年间正式出台了国家助学贷款政策。这种国家助学贷款是有利息的，由大学所在地的商业银行经办和回收，后来被称为“校园地助学贷款”，其额度比较有保证，规模也比较大，能够切实满足困难大学生缴纳学费的需求。从此，这个大学生资助政策中也许是最重要的部分开始正式登上历史舞台。

也正是到这个时候，俗称为“奖（奖学金）、贷（国家助学贷款）、勤（勤工俭学）、补（特困补助）、减（减免学费）”的现代意义上的大学生资助政策开始定型。国家助学贷款无论从规模上还是从额度上，都是整个大学生资助体系的核心。

第四阶段：大学生资助体系的深化阶段。

但1999年确立的大学生资助体系并不稳定，尤其是作为资助体系核心的国家助学贷款（1999至2007年之间的国家助学贷款是在校园地申请的，被称为校园地助学贷款，2007年后增设生源地助学贷款，现在两种贷款并存），推行不久就由于贷款本身制度设计以及外部环境等多种因素的影响，而经历了商业银行停贷的状况，坏账不断增加，2004年迎来第一次政策调整，但效果仍不尽如人意。

终于到2007年，有关部门打出一套组合拳，主要改革内容是：增设国家奖学金和国家励志奖学金，国家奖学金每人每年8000元，国家励志奖学金每人每年5000元（只有困难大学生可以申请）；开始推行生源地助学贷款；增设国家助学金，平均每人每年2000元，用于困难大学生的生活费。至此，包含“奖（国家奖学金和国家励志奖学金）、贷（国家助学贷款）、助（国家助学金）、勤（勤工俭学）、补（特困补助）、减（减免学费）”的大学生资助政策体系最终成型，并一直延续到现在。

纵观改革开放四十年来大学生资助政策的变迁，不难发现，基本上每十年左右就会有一个大的政策变动，以应对不断发展的经济和教育形势。下表反映了改革开放四十年来不同历史阶段大学生资助形式的变迁情况。

简而言之，四十年来，我国大学生资助政策的变迁可以分为四个阶段。

1977年到1988年可以看作是大学生资助体系形成前的过渡阶段。高考恢复之初还处在计划经济体制下，所以仍然延续了大锅饭式的人民助学金形式，但后来发现效果不理想，则开始用奖学金方式来激励学生努力学习。

1988年到1999年是大学生资助体系的雏形阶段，这一阶段的大学生资助大致具备了当前大学生资助体系的雏形。1999年到2007年是大学生资助体系的定型阶段，国家助学贷款开始实行，并确立为最主要的资助形式。

2007年至今则是大学生资助体系的深化阶段，增设了国家助学金，和国家助学贷款并立为两个最主要资助形式；开始推行生源地助学贷款，增设了国家奖学金和国家励志奖学金，成为国家层面的奖学金。尤其是国家励志奖学金，只针对困难大学生，发挥着精准资助的作用，同时保留了原有的勤补减形式。

四十年来大学生资助政策的发展呈现出以下三个趋势：一是资助金额越来越大，这是和高等教育不断扩招、大学生基数越来越大，因此在校贫困生的人数也越来越多的形势相适应的；二是资助的种类越来越多，发展到今天，已经包括六种形式，分别适用不同条件的困难大学生，针对不同的领域；三是从大锅饭式的普遍无偿资助发展到了无偿和有偿结合、重点突出的资助体系。

二、新形势的发展对大学生资助政策提出了更高的要求

2007年延续至今的大学生资助政策主要包括“奖（国家奖学金和国家励志奖学金）、贷（国家助学贷款）、助（国家助学金）、勤（勤工俭学）、补（特困补助）、减（减免学费）”六个方面，这其中最主要的资助形式是国家助学贷款和国家助学金。

国家助学贷款主要解决学费和住宿费，是有偿的，需要归还。国家助学金主要解决生活费，是无偿的。国家奖学金和国家励志奖学金起着鼓励学习的作用，其中国家励志奖学金只针对困难大学生，发挥着专门激励这类学生的作用。勤工俭学主要起着培养学生联系社会，增强实践的作用。其他两种形式则起着补充的作用。

但经济、社会和高等教育的发展给现在的大学生资助政策提出了更高的要求，主要表现在以下几个方面。

首先，大学生资助需要更多的资金。

2017年我国普通高等教育本科和专科招生761.5万人，比上年增加12.89万人；在校生2753.6万人，比上年增加57.76万人；研究生招生80.5万人，比上年增加13.79万人；在学研究生263.9万人，比上年增加65.79万人。

虽然出国就读大学的人数持续增长，但我国在校大学生人数预计还会不断增长。越来越大的大学生基数决定了困难大学生的数量会不断攀升，客观上需要更多的资金投入，这是大学生数量增加对资助资金数量方面的需求。

在对资助资金的质量需求方面，随着经济的发展、科技的进步和社会对人才要求的提高，大学生必须不断提升自己的人力资本含量，他们需要通过在学培训、继续深造来实现这一点，这些无不需要资金的支持。大学生就读期间为准备司法考试、注册会计师资格考试等国内资格考试及特许金融分析师、北美精算师等国外资格考试所参加的培训，价格较高但回报不菲。此外，继续深造的过程中，贴近实践、瞄准就业的专业硕士普遍学费价格较高，而且专业硕士涉及的学科领域还在不断扩大。

如上种种条件的变化，增加了在校大学生对资助资金数量和质量方面的双重需求。这样的需求，需要更多、更高质量的资助资金来满足。

其次，大学生资助需要多种资金来源，尤其是民间资金的支持。

既然存在对资助资金总量的更高需求，那么资助资金的结构是否可以优化呢？

从2017年的情况来看，全国普通高等学校学生获得资助资金共计1050.74亿元。其中财政资金508.83亿元，占比48.43%；银行发放国家助学贷款284.20亿元，占比27.05%；高校事业收入中提取并支出的资助资金238.21亿元，占比22.67%；社会团体、企事业单位及个人捐助的资助资金（民间资金）19.50亿元，占比1.85%。

这其中，财政拨款占了大学生资助资金总额的一半左右，银行资金和高校资金各自约占四分之一左右。显而易见的是，民间资金占比偏低，仅占大学生资助金额1.85%的比例。

受限于整体上作为发展中国家的现实，我国除了东部发达地区以外，中西部地区各级财政还比较紧张，这制约了学生资助的规模和力度。发达国家大学生资助的很多资金来源于民间资金，经济的发达、民间财富的充裕以及慈善文化的普及等多种因素促成了这一局面。

以美国为例，作为全世界经济和教育最发达的国家，受到历史传统、近年来金融危机的现实等多种因素的影响，其近年来大学学费保持在一个很高的水平上，尤其是私立大学，这就要求大学必须对优秀的困难大学生提供奖学金，否则那些来自困难家庭的优秀学生是无法完成大学学业的。这些奖学金尤其是私立大学的奖学金中，有相当大的份额源于民间捐赠。这提醒我们，中国民间资金参与资助大学生，未来的成长空间巨大。

第三，大学生资助要和综合育人结合起来。

十八大报告提出，“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育社会主义核心价值观”，对社会主义核心价值观进行了最新的精确概括。尤其是爱国、敬业、诚信、友善，这是对公民个人价值观的要求。十九大报告强调：“青年一代有理想、有本领、有担当，国家就有前途，民族就有希望。”报告期望广大青年“坚定理想信念，志存高远，脚踏实地，勇做时代的弄潮儿”。

应把十八大报告对青年的要求和十九大报告对青年的期望完全渗入到大学生资助中去，培养困难大学生的“爱国、敬业、诚信、友善”和“有理想、有本领、有担当”的基本素质，这既有利于大学生自身的成长和未来的就业，也有利于全社会的和谐稳定。

除了基本素质以外，专业素质也很重要。近些年一些有关大学生就业状况的新闻报道显示，相当一部分大学生不能满足用人单位的需要，因此，对大学生的资助决不能只是帮助大学生毕业就算完事，还应保证培养的质量，这样才能从微观上服务于用人单位的需求，同时宏观上满足经济发展和社会进步的需要。

已有研究已经证实，资助大学生的效应是多方面的，不仅只是帮助他们完成学业，还对大学生的继续深造、求职意向、财务管理、社会资本积累等带来正面影响。因此，应通过资助的实施，结合相关活动的举办，培养困难大学生自强不息的奋斗精神和热心公益、回报社会和他人的品德等合新时期社会主义核心价值观的基本素质；通过另外一些活动如专门资助困难大学生的出国访学项目、产学研实践项目等，培养困难大学生的专业素质。

第四，大学生资助面临新的外部风险。

当前，大学生需要的已经不仅仅是学费和生活费等最低程度的资助保障。新时代的大学生，还需要不断提升自己的人力资本含量，才能在日趋激烈的竞争中占得先机。这方面的资金需要，现有大学生资助体系很难满足。另外，灯红酒绿的大城市生活，科技产品的推陈出新，都构成对涉世未深的大学生巨大的消费诱惑，而对大学生放贷更加简便快捷的互联网金融这种新金融模式的兴起，一定程度上可以满足大学生的消费需求。以上因素综合作用，催生了“校园贷”等互联网金融乱象，相当一部分受害者是困难大学生。

“校园贷”等互联网金融乱象的滋生严重影响了一些大学生的学习和生活，也打乱了原有的大学生资助体系，比如，有的学生受到“校园贷”影响，无法顺利完成学业，因而也无法顺利归还以前所借的国家助学贷款；一部分大学生为躲避债主逼债而辍学休学。这些现象构成了当前大学生资助所面临的新的外部风险，需要认真应对。

三、未来大学生资助制度的创新

改革开放四十年以来，大约每隔十年，大学生资助政策都会有一个比较大的变革，今年距上一次2007年大学生资助政策调整又已十年，党和国家领导人非常重视学生资助工作，社会氛围也已经具备，正是继续革新大学生资助政策的好时机。

今后大学生资助的制度设计应秉持扩大化、精准化、育人化、社会化、科技化的“五化”指导方针。扩大化指覆盖范围要适当扩大，额度要适当提高；精准化指对困难大学生的资助要按照不同个体的实际情况有针对性地开展；育人化指不能仅仅提高金钱资助，还应结合新时期社会主义核心价值观综合培养困难大学生；社会化指要将全社会纳入大学生资助资金来源的范围，吸纳各方面的资金和力量参与资助大学生；科技化是指在大学生资助过程中要多运用大数据、人工智能等科技手段去鉴别困难大学生，合理分配资助资金。

具体而言，可以在以下方面进行创新。

首先，精确鉴别困难大学生的真实经济状况。

这是所有大学生资助工作的前提。只有充分鉴别清楚困难大学生的真实经济状况，才可以有针对性地提供资助，才能保证有限的资助资金公平地分配给所有困难大学生。

中国地域辽阔，各地情况千差万别。大学生主要是离开故乡远赴外地读书，再加上个人所得税还不是主体税种，且主要在城市征收，农村地区居民的个人收入状况很难被全面了解清楚。诸多因素造成了对困难大学生进行鉴别的难度不小，且一直是大学生资助实践中一个较难解决的问题。

未来改革的方向应该充分考虑困难大学生父母的收入以及家庭财富情况。因为根据中国的国情，父母的收入和家庭财富（有的家庭父母收入可能很低，但财富存量不低，如城市拆迁家庭）仍然是大学生就读开支的首要来源。应设计一定的机制，以清晰度量困难大学生父母的收入和家庭的财富水平。这个鉴别单依靠教育部门很难实现。

考虑到鉴别工作的专业性以及未来个人所得税综合课征的趋势，税务部门是合适的部门，可以参考个人所得税的课征方式，要求困难大学生父母每年向所属地的税务部门报送自己的收入和家庭财富状况，税务部门有权抽查，不如实申报的将进行处罚。由税务部门确定和鉴别困难大学生家庭的经济能力，然后和教育部门以及大学共享相关信息。大学再根据税务部门传递的经济能力信息，决定是否给予该困难大学生资助以及资助多少。

另一个选择是依托蚂蚁金服这样的互联网金融企业，吸引它们参与到鉴定困难大学生的工作中来，由它们利用自己的大数据等技术优势，探索和开发适合中国国情的困难大学生鉴别机制。而且，相比国家税务部门，这一类互联网金融企业可能更有效率，这已经为蚂蚁金融回收生源地助学贷款的成功经验所证明。

其次，大力吸引民间资金参与学生资助。

对现在的大学生来说，更多的教育投资必不可少。除了正规的大学教育之外，很多学生都需要进行培训甚至出国访学，困难大学生也不例外，这对提高他们的视野，培养专业素质都是必不可少的。我国作为发展中国家的现实，以及大学生资助资金中财政比例过高的状况，都决定了吸引民间资金参与大学生资助很有必要。

未来政府应采取多方面的扶持政策，包括对教育捐赠的税收减免、财政匹配（指政府参照个人和企业的捐赠金额，再依据一定的百分比提供配套资金）等举措，来满足捐赠方的物质收益和精神收益需求。大学也应采取冠名楼宇、冠名讲席教授、命名奖学金等措施，来满足捐赠方的精神收益需求，以充分激励教育捐赠。

第三，整合目前的六种资助方式，为困难大学生量身定做具体资助方式。

现有的六种资助方式中，国家助学贷款和国家助学金是主体，每个困难大学生可能获得其中一种或数种资助。因目前缺乏整体监控，有可能出现一些困难大学生获得的资助加总超过其在校期间上学成本总和的情况，与此同时，其他困难大学生获得的资助却可能不够。但资助资金总量总是有限的。

因此，今后应考虑，对每个困难大学生进行精准资助。校方应为每个学生建立资助档案，由资助管理人员计算出在本校就读的上学成本的总和，某困难大学生获得的资助合计若达到这个总和就触发报警，校方则不应再对其进行资助。这样可以保证有限的资金公平合理地分配给所有有需要的困难大学生。

第四，国家助学贷款和国家助学金有必要提高额度。

现有的国家助学贷款额度是，本专科生每年8000元，研究生每年12000元。这主要是为解决学生的学费和住宿费需求，但艺术类等特殊专业学生的学费标准已经超过每年8000元，专业硕士如金融硕士、法律硕士等的学费也远远超过12000元的水平。同时，近年来各地还一直有提高学费的动向。因而，可以考虑按照每个困难大学生的真实学费和住宿费水平设定助学贷款额度，对这部分需求充分保障。对助学贷款额度提高后的还款压力问题，可考虑采用按收入比例还款的方式缓解。

现有的国家助学金设计的初衷是解决困难大学生的生活费，但目前的额度是每月200至300元，一般发放十个月（在校期间），实际上无法充分满足困难大学生的生活支出需要。发达地区如上海，根据笔者调研的数据，学生每月生活费支出约在1000至2000之间，助学金恐怕需要提高到每年10000至20000元的额度。当然，这个额度应根据不同地区的物价水平来确定。

（本文原刊于《中国高等教育》2018年第12期，原题：“大学生资助政策的历史回顾与制度设计”。略去参考文献，正文经重新编辑，并由作者审定。经授权刊用。）