长三角议事厅｜示范区国土空间总规获批：四个新特征需关注

2021年5月8日，航拍上海、江苏交界处“长三角一体化示范区”省际东航路——康力大道夏日美丽景色。视觉中国 资料图

近日，国务院正式批复《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2035年）》（以下简称《规划》），明确了示范区的目标定位、空间战略和底线管控要求，描绘了示范区2035年国土空间开发保护格局的美好蓝图，为示范区规划、建设和空间治理提供了基本依据。

《规划》作为国内首个跨省域共同编制并由国务院批复的国土空间规划，是体现长三角一体化国家战略要求，落实生态绿色与高质量一体化发展的重要举措；是《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》首要制度创新的集中体现；是体现国家“多规合一”改革要求，示范引领高水平空间治理的典型范例；更是一幅完整、准确、全面贯彻新发展理念，描绘中国式现代化现实模样的“工笔画”。

本文认为，和传统的区域性总体规划相比，《规划》在空间格局、要素统筹、产业发展、落地实施等方面体现出四个“新”特征。

（一）有机分散、区域互联的“新格局”

与传统规划注重规模效应的发展模式不同，《规划》秉承不搞大开发、共抓大保护，注重资源节约集约利用的理念，通过生态绿色一体化、集群协同的方式，构建有机分散的空间格局；同时通过复合、便捷、高效的跨域交通系统，有机联系各个功能区域，缩短通行的时间距离和心理距离。

一方面，示范区突出生态示范效应，至2035年示范区蓝绿空间占比不低于66%，其中先行启动区不低于75%。特别是结合水乡基底特征，在总体延续江南水乡空间肌理的基础上融入现代元素，形成“河湖田镇村”融合共生的水乡单元；同时，推动大中小城镇和乡村的集群式协同发展，形成由活力城区、特色城镇和美丽村庄构成的三级全域城乡体系，特别是明确了科创强镇、魅力古镇、创意名镇和宜居小镇的差异化功能定位，构建有机分散、集群协同、蓝绿交织的区域一体空间格局。

另一方面，2022年《长三角城市跨城通勤年度报告》显示，在长三角一体化示范区先行启动区范围内，有相当数量的跨省通勤者每周往来工作地、居住地通勤1-3次，表明示范区在跨省交通联系上呈现逐步融为一体的趋势，但在交通便利性与功能联系上仍有待提升。

此次《规划》也体现出跨省域交通的组织布局，通过统筹示范区轨道交通网络，强化交通立体网络和复合枢纽支撑，打通省界断头路，营建多品质的特色交通系统，提高交通网络的链接效率，构建区域互联、立体链接、枢纽支撑的交通格局。

（二）全域统筹、要素流通的“新模式”

与依靠土地增量、推进规模扩张的传统发展模式不同，《规划》强调要落实建设用地“负增长”，通过资源利用方式转变倒逼发展方式转型。这就需要统筹协同示范区内资源要素高效合理利用，同时通过《规划》的示范引领作用，指导两区一县2035总体规划落实，逐步消除行政壁垒，推进形成全国统一大市场。

一方面，在新发展模式下，要求以绿色低碳为引领，对土地、蓝绿等公共资源要素进行全域统筹规划、价值挖掘、合理利用。比如，通过拓展林地、湿地、农业空间等，提升空间碳汇能力；通过存量土地盘活挖潜，加强地下与地上空间资源统筹管理，提升土地的经济效益、社会效益和生态效益。同时，通过建立土地指标市场化调剂平台，用好跨省补充耕地国家统筹机制，加强省内统筹平衡和有偿调剂。

另一方面，创新自然资源定价和交易机制，结合2023年1月1日起实施的《长三角生态绿色一体化发展示范区公共资源交易目录（2022年版）》，充分体现两区一县的比较优势，在示范区探索建立生态用地和生态项目储备库，同步制定林地湿地补偿、水域整治修复等与耕地、建设用地增补挂钩协调办法；逐步完善排污权、用水权、用能权等交易机制，促进资源要素跨省流通。

（三）创新驱动、绿色发展的“新经济”

《规划》进一步深化“绿水青山就是金山银山”理念，强调以好风景促进新经济，将生态优势转化为发展优势，以创新理念驱动产业高质量、绿色化发展。

一方面，结合示范区自然本底优势，利用好优质生态资源，促进创新链产业链资金链人才链深度融合，推动战略性新兴产业集聚发展。结合示范区蓝色珠链，植入新经济载体，突出数字经济、创新经济引领，推动战略性新兴产业集群发展。同时，结合示范区跨省域国家级高新技术开发区建设，进一步凸显跨区域一体化新园区、绿色科技创新高地、生态经济发展高地、宜创宜业宜居高地的战略定位。

另一方面，依托三地合力打造的水乡客厅，结合《水乡客厅近零碳专项规划》这一国内首个跨省域近零碳专项规划的实施，抓好“1+3”集中示范效应，围绕青浦西岑科创中心构建复合型产业社区，围绕吴江高铁科创新城构建特色高铁小镇，围绕嘉善祥符荡创新中心构建科技综合体，同时加快节能降碳先进技术推广应用，率先打造一批零碳（近零碳）发展示范试点，更好将“绿水青山”转化为“金山银山”。

（四）机制创新、多行并举的“新路径”

《规划》立足国土空间唯一性，统一建立“总体规划-单元规划-详细规划”三级国土空间规划体系，统筹规划管理各类控制要素，一张蓝图绘到底，一张蓝图管到底。同时，通过机制创新，以多种切实可行的实施措施保证《规划》的落地性与可操作性。

一方面，在重点项目布局上，结合两区一县近期重点工作安排，谋划形成生态环保、互联互通、产业创新、人居品质四个类型的项目库，在下位规划中进行深化研究、逐步落实，并按照规定程序报批。另外，在社区更新上，探索住区有机更新投融资机制创新，加大改造资金筹措力度，运用市场化方式吸引社会力量参与。

另一方面，在规划管理上，结合示范区内全国首个跨省域的智慧大脑，依托“一张图”实施监督信息系统和长三角区域数据共享交换平台，实现跨域规划“一张图”全过程监管。特别是《规划》明确将执行“一年一体检”、“五年一评估”、重点领域专项评估组成的监测评估机制，按期编制示范区国土空间总体规划体检评估报告，明确了规划落实的有效路径，更好推进跨省域国土空间的高效协同治理。

（本文作者杨金龙系华略智库长三角研究院研究经理；夏骥系华略智库主管合伙人、首席内容官、长三角研究院院长）

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。