欧盟“绿色关税”将如何影响中国碳市场？

山东青岛的一个不锈钢厂。图片来源：Cynthia Lee / Alamy

2022年12月，欧盟各方经谈判后决定，从2026年开始对欧盟部分进口商品征收碳边境税。

被一些媒体称为“绿色关税”的碳边境调整机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，后文简称CBAM）将要求非欧盟公司为某些排放密集型产品支付碳税，以弥补其原产国碳价与欧盟碳排放交易体系（Emissions Trading System, 后文简称ETS）碳价之间的差异, 后者是欧盟重要的气候政策工具。

虽然多位专家告诉中外对话，中国是欧盟最大的贸易伙伴，现阶段的CBAM对中国对欧出口的影响有限。但他们预计，CBAM将成为推动中国国家碳排放交易体系发展的“外部激励”，进而抵消一些长期影响。

专家说，该机制可能会促使中国决策者完善国家碳核算体系，开始要求部分企业支付排放费用，并加快全国碳市场扩张。

一个“强烈而清晰”的信号

CBAM旨在防止欧盟企业将生产转移到欧盟以外气候政策较宽松的地方——这种情况也被称为“碳泄漏”。

CBAM还打算拉平欧盟产品和进口产品的碳价，在一些排放密集型产品上，为欧盟的公司和其海外竞争者创造公平的竞争环境。

CBAM初期将涵盖钢铁、水泥、铝、化肥、电力、氢这六类产品。

2023年10月至2025年12月为过渡期。这期间，非欧盟制造商将只需履行碳排放报告义务。2026年到2034年，CBAM将逐步开始征收碳调节税，这意味着欧盟进口商将不得不购买与每周欧盟碳价等值的CBAM证书。

制图：中外对话

2021年，中国对欧出口总值达到约4727亿欧元（5078亿美元）。但从贸易角度来看，按照目前的设计，CBAM不会对中国商品产生太大影响。

2021年发表在中外对话上的一篇分析文章发现，CBAM只会影响水泥、铝、化肥和钢铁等行业，而2019年这类产品在中国对欧出口总量中的占比还不到2%。

专攻国际贸易法的海华永泰（北京）律师事务所高级合伙人吴必轩告诉中外对话，CBAM对中国政策制定者的“心理意义远大于实际意义”，因为它为减排提供了“外部金钱激励”。

吴必轩表示，CBAM“向中国和其它国家传递了一条明确的信息，一个新的因素将影响世界贸易和国家竞争力，这就是碳”。

他指出，从这个意义上讲，CBAM可以被视为推动中国政策制定者优化全国碳排放交易体系、以便将其对中国出口的影响降至最低的“头号外部激励因素”。

一些专家还指出，欧盟提出CBAM的主要目的并非是要对非欧盟贸易伙伴征税。相反，金融市场数据提供商路孚特（Refinitiv）首席分析师秦炎表示，其目标是欧盟自己的工业部门。

2022年6月，秦炎在中国商业新媒体平台财经十一人上撰文指出，随着CBAM逐步落实，ETS给予欧盟工业部门的免费配额——目前采用的防止碳泄漏的措施——也将同时逐步取消，以避免出现双重保护。秦炎表示，欧盟碳关税的核心是激励欧洲工业减排。

碳价格和市场扩张

中国全国碳排放权交易体系于2021年7月启动，目前仅覆盖电力行业。虽然该计划基本上实现了建立碳排放权交易体系和提高对排放交易基本认识的初步目标，但仍然面临着包括交易量不足、碳定价过低在内的各种挑战。专家们一致认为，CBAM或可推动中国碳排放权交易市场增长。

柏林智库阿德菲（adelphi）高级经理陈志斌告诉中外对话，在短期内，CBAM对于全国碳市场是没有太实质的影响的，因为企业在2026年前都不需要付费。

然而陈志斌表示，一旦CBAM正式生效，相关企业将直接感受到欧盟和中国碳市场上二氧化碳排放成本的差异，这有可能会推动国家在未来增加有偿分配的比例，包括让企业掏出更多真金白银，为这个碳付费。

目前，中国发电厂的排放基本可以通过政府发放的免费配额加以抵消，因此它们的减排动力有限。

创新绿色发展中心（iGDP）项目主管、高级分析师陈美安表示，CBAM的实施还可以让企业意识到碳价其实“非常重要”，从而更加关注碳价格。她指出，这对CBAM覆盖的行业尤其重要。

安徽的一个铝厂。铝是CBAM初期涵盖的六类产品之一。图片来源：Alamy

陈美安在2021年与人合著的一份报告中预测，中国预计受CBAM影响最大的两个行业——铝和钢铁行业未来每年共计需向欧盟支付大约20-28亿元人民币（2.95-4.13亿美元）的碳边境税。报告发现，这将使每吨钢铁成本增加652-690元（96-102美元），每吨铝成本增加4295-4909元（634-725美元）。

陈美安表示:“现阶段，中国碳市场的碳价和欧盟碳市场的碳价差距还是很大的。因为碳价原因，碳的成本也并没有真正体现出来的话，在这种情况下，和欧盟的碳市场去比的话，（中国）企业减排力度可能也没有被真正地体现出来。”

彭博的一份报告显示，2022年中国电力公司排放一吨二氧化碳的平均成本不到9美元，而欧盟为85美元。

此外陈美安认为，CBAM可以推动中国通过扩大碳市场覆盖范围等措施完善碳市场机制，从而为企业应对CBAM提供支持。

中国曾计划在2025年前将石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、电力和航空等八个行业纳入全国碳市场。但财经十一人发布的一份报告显示，由于碳排放数据质量问题有待解决，该计划已被推迟。

陈美安补充道:“如果被CBAM覆盖的行业已经在中国碳市场下面承担了一定的碳价，那今后可能会有一定的方法让相关企业在进口去欧盟时、通过某种方式进行碳价抵消，因为企业不可能承受两个碳价。”

根据最新提议，除冰岛、列支敦士登和挪威这三个加入了欧盟碳排放交易体系的国家，以及碳市场与欧盟碳市场挂钩的瑞士之外， CBAM将覆盖所有第三国的进口商品。

对碳核算的影响

路孚特碳研究组分析师宋雨彤表示，中国正在为排放密集型工业企业建立产品排放核算制度和标准，而CBAM可能会推动加快这一进程。

2022年8月，中国国家发展改革委、国家统计局和生态环境部联合印发指导方针，加快发展国家碳排放核算和验证系统。

文件指出，中国政府部门的“重点任务”之一是“建立健全重点产品碳排放核算方法”。电力、钢铁、水泥和铝均属于上文罗列的“关键产品”，同时也在CBAM涵盖范围之内。

宋雨彤表示：“这意味着我国将有计划地对主要产品碳排放量、碳排放强度、排放因子和参数等开展细致与深入的研究，并进行完备的数据储备。”

在她看来，此举将为中国企业遵守CBAM规则、与欧盟进行可能的贸易谈判提供数据支持。

从企业的角度，特别是那些将受CBAM影响的行业企业的角度来看，他们可能会注意提高自身管理碳相关事务的能力。

宋雨彤指出：“为了应对CBAM的潜在约束以及增强企业自身出口业务的竞争力，企业可能将进一步提升自身碳管理能力，完善企业内部碳相关数据质量体系。”

宋雨彤说，根据过渡期后对该机制的评估结果，欧盟有可能会对CBAM进行升级，以覆盖更多的部门、产品和排放范围。

“如果是这样的话，它将对中国的出口行业带来更大的影响，”她补充道。

本文首发于中外对话网站。

■ 尤晓莺，自由撰稿人，专注于气候议题报道，现居伦敦。曾任碳简报（Carbon Brief）中国编辑，《碳简报·中国简报》作者，曾获得2021年“立即报道气候问题” 奖（Covering Climate Now）。