西索欧洲评论｜退休改革成法国“魔障”，一碰就惹起抗议万千

【编者按】

本文是上海外国语大学（SISU，即“西索”）上海全球治理与区域国别研究院“欧洲研究”特色研究团队与澎湃新闻国际部合作推出的专栏“西索欧洲评论”的第25篇。新年第一个月，法国政府推动的退休制度改革已引发两波抗议浪潮，工会已宣称将在2月继续抗议。而此前法国政府在1995年和2010年推行的退休制度改革也遭遇了大规模抗议，“退休问题”难道真的是法国政府难以克服的“魔障”？

当地时间2023年1月31日，法国巴黎，抗议政府养老金改革提议的全国罢工和抗议活动的第二天，抗议者在沃邦广场与警察发生冲突。  视觉中国 资料图

1月31日，法国爆发因退休制度改革而引发的第二波抗议浪潮。按照法国内政部统计，超过127万人走上街头反对此次退休制度改革，而工会方面则声称超过280万人参与抗议。法国国内舆论从1月19日爆发第一波抗议以来，普遍担心抗议会引发大规模罢工和抗议活动、甚至是国内骚乱，1995年“朱佩计划”（Plan Juppé）就是前车之鉴，而作为改革推手的现总理博尔内或也将如时任总理阿兰•朱佩一样，不得不辞职退场。

据官方公布的数据，此次抗议活动的规模已经超过了1995年的纪录，而民调显示，近七成民众对这次退休制度改革持反对态度。面对抗议活动，法国政府展现了不妥协的立场。总理博尔内发表讲话，表达了推动退休制度改革的决心，称其中涉及推迟退休年龄的改革“不可再行商议”，并在1月31日在全法境内动员超过11万名警察和宪兵参与维护秩序。内政部长达尔马宁也批评作为抗议活动组织者和支持者的左翼联盟“环保与社会人民新联盟”（NUPES），称其“一味寻求搞乱这个国家”。

质疑、矛盾、青年：新一波抗议的新特点

法国政府、民众、工会等各界在1月接连两次的抗议游行中体现出新的特点。

首先，自“黄背心”运动以来，街头政治对社会政策制定和改革的影响力受到质疑。从参与示威游行的人群结构来看，知识分子受动员率较高，高中和大学学生受动员率也居于前列，这导致西部和西南部经济较为发达、社会较为稳定的城市中抗议者较多，而传统位于东北部劳动力密集产业集中的城市参与人数相对较低。这并非意味着退休制度改革方案得到了后者的支持，劳动力密集产业的劳动者实际仅有不到两成支持改革，超过七成持坚决反对。但是劳动力密集产业的劳动者认为，罢工和示威游行等传统街头政治的方式已经无法有效影响社会政策制定和改革，从而无法保障他们的利益。

其次，政府在社会对话中未能切入要点。不论是总理博尔内还是经济部长布鲁诺·勒梅尔，都在讲话中强调人均期望寿命和学历增长导致相对工作时间与退休时间之比不断下降，因此劳动者需要“工作更长时间”。但民众的观感则相反：越早参加工作的劳动者似乎越容易成为改革的“受害者”。并且，政府无论是在与工会的“社会对话”还是在向公众喊话的过程中，均未能对改革的必要性给出更为权威的解释，鲜有经济学界和社会学界专家出面，对于当前社保基金长期亏损，且赤字愈发严重可能对未来造成的危害提供专业看法，一味由政客解释，导致民众对改革缺乏信心。

此外，总理下辖的法国退休指导委员会（Conseil d’orientation des retraites）去年9月发布的年度发展与展望报告也起到了负面作用。报告鉴于当时对法国经济和就业形势的乐观预估，认为最理想状态是能够在未来十年内达到社保基金中退休基金的收支平衡。但是，达到最理想状态有一系列前提：出生率2.0，经济增长率在未来十年内超过2%，失业率低于6.8%且高质量就业率保持高位，通胀率低于2%等。而在去年12月法国央行发布对于未来经济增长不确定性的消极预测后，最理想状态所需条件已经无法成立。但是，法国退休指导委员会的专家并没有出面向公众做出解释。

第三，关于政府养老责任的讨论出现新观点。法国自战后就与其他西方国家一样，构建起了福利国家的体系，政府也承担了养老、医疗、教育等社会保障责任。凭借着战后“荣耀三十年”的高速经济发展，左派政府在1982年将退休年龄下调至60岁，以此取悦选民。这也导致了自上世纪90年代起，历次改革均导致了大规模的抗议活动。其中尤以1995年“朱佩计划”和2010年沃尔特引导的改革为最。对于法国民众来说，其远低于欧盟国家平均退休年龄的退休政策已成为其既得利益，尽管他们清楚这一改革是“必须的”。也有观点认为，养老与医疗一样属于政府责任，如果政府在新冠疫情中拿出数十亿纾困资金，为何无法同样募集资金解决当前的养老金赤字？况且，相对于当前每年3451亿欧元的养老金支出，此次改革所能节省下的177亿欧元占比并不大，相较政府近三十年来屡次改革试图“节流”，寻求经济增长为养老基金“开源”才是政府的主要责任。

第四，当前法国社会改革中的矛盾再次显现。在此次退休制度改革过程中，再次展现出法国社会当前面临的最主要矛盾，即民众了解改革的必要性，也希望能通过改革改善不符合当前实际情况的政策，但同时也希望改革措施能不触及自身可预计的“既得利益”。这一矛盾阻碍了法国在社会政策中实施改革的行动能力，并引发了一系列抗议。面对这一矛盾心态，政府的选择也仅剩妥协和强硬两个选项。若政府最终妥协，则1995年“朱佩计划”的最终取消和2010年改革不得不“打折扣”的现象将重现，也为未来的改革留下隐患；而强硬推行改革，则会造成长时间的抗议活动，不仅显得政府推行的改革措施“不得民意”，也影响到执政党在各层次选举中的成绩，同时也极易造成骚乱等不稳定因素，同时伴随的罢工也会损害法国经济。

最后，青年学生大规模参与，甚至有成为抗议主力的趋势。在法国历次抗议中，尽管学生都参与其中，但此次是继“五月风暴”之后，法国青年学生再次在抗议活动中占据主要角色。他们通过封闭学校入口等措施，表达作为改革最主要受害群体的不满。

退休制度改革反映法国多层次危机

此次退休制度改革及其引发的一系列抗议活动体现出当前法国多层次的危机。

首先，法国的养老体系面临挑战。根据法国退休指导委员会公布的报告，法国退休基金未来25年内将继续长期处于收不抵支的状态。法国养老基金自上世纪80年代出现收不抵支状态以来，历届政府都通过税费收入等注资养老基金，但这种做法缺乏可持续性和扩展性。法国养老金支出的GDP占比高达14%，远高于欧盟其他成员国约11%的水平。尽管经历了多次针对退休制度的改革，但退休年龄依然在欧盟中处于低位。每年向养老体系注资已经成为法国财政的重大负担。此次改革本身总统马克龙已经做了妥协。从疫情前提出的改革计划看，马克龙一度想要改变当前“现收现付制”的制度，试图通过“缴纳的每一欧元都具有相同的权利”（chaque euro cotié donnera le même droit à la pension pour tous），构建一种介于“现收现付制”和积分制之间的退休制度，同时也试图在这一改革过程中，削弱甚至取消当前广泛存在于公共服务行业和公务员体系中的特殊退休制度。在这一企图遭遇广泛抵制并因疫情原因未能推行下去之后，马克龙目前的改革不仅是一种妥协，同时也是针对现有制度的最优方案。目前社保基金赤字的GDP占比将以每年0.5-0.8%的速度增长，而此次改革将缓解这一状况。就具体改革措施而言，渐进式延迟退休年龄、延长社保金缴纳年限、终结长期存在的特殊退休制度、针对“长期职业生涯”的考虑等主题成为焦点。

然而，这一改革却直指当前法国退休制度中最大的两个痛点，即普通退休政策的年龄问题，以及习惯于公共服务行业的特殊退休制度享受者。尽管渐进式延迟退休年龄触及所有人利益，但这次改革的重中之重是终结特殊退休制度，借此改变长期以来在退休制度中被广泛批评的不公平现象，同时也避免公共服务行业从业者通过绑架普通民众利益来维护自身“既得利益”的现象再次发生。尽管如此，这一步依然迈得过大，特殊退休制度本身就是为了补偿部分行业的工作条件和时间，改革方案对此考虑不周。此外，在可预期的未来，出生于“婴儿潮”的退休者逐渐离世，这也将为社保基金减轻负担。

改革的另一问题在于所选择的时机并不恰当。前劳工部长埃里克•沃尔特在接受笔者访谈时曾表示，2010年的改革是在法国逐渐走出2008年全球金融危机、经济状况逐渐改观的时间点上进行的，并且最终目标是将退休年龄推迟至67岁。而当前尽管新冠疫情带来的影响逐渐消除，但俄乌冲突持续演进带来的粮食危机和通胀危机并未完全消散，塞尔维亚-科索沃局势也持续紧张。外部环境的不稳定带来经济预期不确定，目前对法国来说并非推进改革的最好时机。在经济预期不稳定的情况下强行推进养老体系改革，也许会加重法国公共财政支出的赤字。

其次，马克龙在第二个任期内可能面临多方面的执政挑战。一是马克龙或将在国民议会受到进一步抵制，此后其所在政党各项提案通过的几率或将进一步降低。对于退休制度改革方案，由传统左翼社会党、极左翼绿党和“不屈的法兰西”组成的左翼联盟“环保与社会人民新联盟”已明确表示了反对态度，在国民议会中最有可能支持马克龙的共和党，其62名议员中也仅有15人表示支持，超过一半的共和党议员表示尚未决定或拒绝发表意见，另有15名议员称若改革方案“未能进行有效调整”也将坚定地反对这一方案。总理博尔内表示，若改革未能在国民议会通过，政府将援引宪法第四十九条第三款的规定，不经表决强行通过改革方案。这一举动或在未来导致在野党在其他议题上的反弹，形成“行动的反对多数派”。

二是此次改革受阻进一步凸显马克龙在内政上的短板。尽管马克龙沿袭了第五共和国史上历届总统在第二任期内强势改革的传统，但依然无法改变其在两任任期内“重外交、轻内政”的状况。而这样的短板或将导致马克龙未来在包括大区选举、市政选举等地方层面选举中重蹈第一任期内的覆辙，即在拿下国家层面选举的同时，无法在地方层面更进一步。并且，这一短板也将影响“复兴党”在马克龙任期结束后在未来国家层面选举中的成绩。

三是马克龙缺乏有效解决国内问题的治理手段。“黄背心”运动之后，马克龙曾经试图通过所谓的“全国大辩论”来缓解民众的激烈情绪，但最终不了了之，这显示出所谓的“民主手段”在当前法国流于空转。工会已宣称将在2月7日和11日继续通过罢工和示威游行表达不满，相较1995年和2010年的退休制度改革来看，此次改革引发的抗议或将持续整年，长期的罢工和抗议示威活动也将对本就存在较大不确定性的法国经济带来进一步重创。

四是改革措施不能顺利推进也将影响马克龙的“欧洲雄心”。根据《马斯特里赫特条约》，欧盟成员国年度公共赤字不得超过GDP的3%，公共债务需保持在GDP的60%以下，而根据法国国家统计局（INSEE）的数据，法国公共赤字已达1710亿欧元，占GDP的5%，公共债务更是逼近GDP的114%左右。在当前欧盟受累于乌克兰危机、经济环境不景气的情况下，法国当前的经济状况将直接影响其在欧盟的话语权。

（薛晟，上海外国语大学法语系副教授、法国和法语国家研究中心研究员）