四川新办法背后的我国生育登记制度简史：从挂钩户口到回归本初

“生育登记制度”因四川的新办法又“火”了一把。四川2月15日即将施行的新版《四川省生育登记服务管理办法》，对登记对象是否结婚、生育了几个孩子皆不再限制，“凡生育子女的公民”均可办理。该办法公开后引发广泛热议。

这项宽松新政广受关注的背后，是中国人口负增长后人们对积极生育政策的期待。事实上，“生育登记制度”本身就诞生于我国生育政策转折的大背景下——2016年，随着“全面二孩”放开，以往的“生育审批制度”改革为“生育登记制度”。

不过，“二孩时代”的生育登记仍限制在两个孩子内。随着二孩红利减退、“三孩时代”到来，一些省份加快改革，开始全面登记。早在2022年3月，广东省新出台的生育登记管理办法就已不再限制孩次和婚姻状况，随后跟上的还有福建、陕西等省份。

“生育登记制度其实各国都有，它是国家制定宏观政策所需的重要数据来源，它的功能很简单，就是摸清服务对象，不过由于过去生育政策的原因，它还附加了生育审批功能，有了结婚、孩次等限制，功能不是那么纯粹。这次四川的生育登记制度改革，就是回归到它初始的功能。”中国人民大学人口与发展研究中心研究员、人口学系主任杨凡在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时表示。

在杨凡看来，当前人口负增长的转变和生育养育压力引发了人们对生育政策的关注，不过，对于低生育率的现实，生育政策本身能影响的极其有限，“生育政策基本没有太多调整空间了，现在阻挠大家生育意愿的就是养不起、工作冲突大，关键还要靠社会经济政策的努力”。

生育登记与户口的依附和剥离

“回头看下（上世纪）50年代中国的户口制度，这个制度建立的时候，就是为了数人头。后来因为要控制城市的发展，又给户口赋予了非常大的责任，很多东西都跟户口绑在一起，甚至是吃的、穿的、用的，它的性质就变了。生育登记也是一样，过去是拿这个卡超计划生育的。”一位不愿具名的人口学专家向澎湃新闻表示。

在上世纪50年代，我国儿童出生登记是依附于户籍制度存在的，并不是一项独立制度。2008年刊发于北大核心期刊《人口学刊》的《中国儿童出生登记制度变迁研究》一文，分阶段梳理了新中国成立以来中国儿童出生登记制度的变迁。作者总结道，其时出生登记制度是一项重要而又不独立的制度。

该文梳理道，在国民经济恢复时期（1949—1957年），随着户籍制度的初步定型，中国儿童出生登记制度也初见雏形，儿童出生登记制度是服从于户籍制度并为之服务的。

到计划经济时期（1958-1978年），这一时期户口不仅是一种身份的体现，而且与多种利益挂钩，如城市居民粮食供应、就业等都与户口挂钩；在农村地区，出生登记后才能分配布匹、粮食等；城乡户口资源差异加大。

到改革开放时期（1979-1996年），为了控制人口的快速增长，中国政府开始实行计划生育政策。户口与各种物质生活资料分配的联系不再紧密，人们对出生登记的重视程度逐渐下降，登记的积极性大大减弱。父母需要户口时才会主动进行登记。其次，政策外生育的家庭害怕被处罚而不给政策外生育的儿童进行登记。

到1997年后，中央政府提出了以人为本的理念，把出生登记作为人们的权利看待。中央政府出台一系列文件规范出生登记制度。1996年起，全国开始统一印制与管理出生医学证明，城市儿童在申报户籍时必须出示出生医学证明。1997年，国家开始推行统一的城乡户籍登记制度，出生医学证明逐渐成为农村儿童申报户口时的必备证明。

作者写道，改革开放后，地方政府在执行出生登记的过程中各自为政、搭便车收费、借助出生登记完成计划生育任务等，实际操作与国家的有关规定差别比较大。

作者认为，在该文刊发时（2008年），“出生登记制度作为一项重要而又不独立的制度，在运行的时候必然受到诸多的影响”。

直到2016年“全面二孩”政策放开后，“出生登记”开始作为独立制度存在。

2015年12月31日，中共中央、国务院《关于实施全面两孩政策 改革完善计划生育服务管理的决定》出台，该决定要求，改革生育服务管理制度，“实行生育登记服务制度，对生育两个以内（含两个）孩子的，不实行审批，由家庭自主安排生育”。

在近年的地方改革中，广东、福建、陕西、四川等省份对生育登记进一步放宽，生育数量、是否结婚都不再作为登记的前置条件。

“过去生育登记老和政策连在一起，有人一超生就不报，所以它就没法儿登得准，前几年有争论，就是生育数老弄不明白，现在还是比较准确了。现在生育登记回到了本初的意义。”上述人口学专家表示。

进入“二孩时代”，“生育审批”改革为“生育登记”

“生育登记制度是对生育审批制度的改革，它是一个进步。”中国人口学会副会长、南开大学经济学院教授原新在接受澎湃新闻采访时介绍，生育登记制度是在“全面两孩”政策放开以后提出的，“当时看来，它最大积极意义就是对计划生育时代生育审批制度的改革，审批制度是必须经过批准后才能够生，登记制度，是生孩子前后都可以登记，把生育的主动权还给个人”。

“全面二孩”政策出台后，2016年5月20日，原国家卫生计生委办公厅出台了《关于做好生育登记服务工作的指导意见》（简称《指导意见》）。该《指导意见》提出，“实行生育登记服务制度，是实施全面两孩政策、改革完善计划生育服务管理的重要举措，是尊重家庭在计划生育中的主体地位、增强群众获得感和满意度的必然要求，是科学把握出生人口态势，精准提供妇幼健康、优生优育、计划生育服务的基础性工作。”

该意见对“登记对象”进行了明确：“夫妻生育第一个或第二个子女的，实行生育登记，由家庭自主安排生育。”

2018年3月发表在《中国计划生育学杂志》上的《论生育登记的法律属性及其制度设计》一文，对当时推行了约两年的生育登记制度进行了分析，重点总结了各省份的实施现状与差异。该文第一作者胡洪波时任国家卫健委直属事业单位中国健康教育中心纪委书记。

该文写道，《指导意见》出台后，全国各地高度重视，纷纷在新修改的《人口与计划生育条例》（简称 《人口计生条例》）中规定对生育两个以内子女的家庭实行生育登记服务制度。同时，各地将生育登记作为“全面两孩”政策的重要配套措施，通过下发工作通知或实施意见进行安排部署。

该文称，经梳理各地生育登记相关规定，发现差别非常明显，体现出较强的区域性。如，在登记对象方面，《指导意见》规定为生育第一个或第二个子女的夫妻，各地与此基本一致。但是安徽规定2015年12月31日前，对不符合生育政策生育的第二个子女暂不予登记。广东规定，未办理结婚登记生育的，第一个和第二个子女按本办法规定办理生育登记。

积极影响方面，该文作者注意到，从各地《人口计生条例》及相关文件规定来看，生育登记相较于再生育审批大大简化，办理时间更加灵活，相应的行政处罚措施也被取消。但仍有遗留问题存在——受传统工作思路的影响，仍有部分人习惯于将生育登记视作计划生育管理和制约手段，把生育是否合法作为办理生育登记的判断标准，把拒绝办理生育登记作为对违法生育对象的惩戒措施。

对于这些问题，作者提出，“虽然这种做法能给违法生育者一定压力，但无意中也将其排除在正常的管理服务范围之外，丧失了跟踪管理和计划生育服务的机会，客观上为政策外多孩生育埋下隐患”。

在近一年来的地方改革中，生育登记的“限制性”色彩正在退却。广东、福建、陕西、四川等省份都不再将生育数量、是否结婚作为生育登记的前置条件。2月15日即将施行的新版《四川省生育登记服务管理办法》还特别强调，“禁止在生育登记过程中收取费用或者搭车收费，不得将生育登记与入户、入学等挂钩。”

“现在其他地方也是一样，生育登记在实际操作中已经和其他捆绑剥离开了。”杨凡表示。

放宽登记是鼓励非婚生育？这是一种误读

在各地近一年的生育登记制度改革中，登记对象不再限制婚姻状况，这引发了舆论的广泛讨论，讨论焦点在于“非婚生子”是否得到承认、甚至是鼓励。

在《论生育登记的法律属性及其制度设计》一文的作者看来，“生育登记制度”设计的本身并未排斥非婚生育。

该文作者认为，生育登记具有开放性，“登记范围应涵括各类生育行为，除了夫妻依法生育一、二个子女，还应包括未婚生育、婚外生育、离婚后生育一、二个子女等非婚生育情形”，“开放性意味着登记机构应主动服务且不宜排除非婚生育”。

作者提出，就工作实践而言，如果不为非婚生育的子女办理登记，就让本应成重点关注对象的这部分人游离于日常管理和服务之外，会严重影响计划生育服务质量并弱化人口控制能力。

一段时间，这个特殊群体数量并不小。以2010年11月1日零时为标准时间的第六次全国人口普查登记到没有户口的人有1300多万，其中大部分是超生和非婚生育的子女。

“有人说放宽生育登记限制是鼓励婚外生育，这是把这个事情理解歪了。”在原新看来，要避免放大理解新登记政策的效益，“登记只是承认了孩子出生的结果，已经出生的孩子就是公民，就应该反映在国家的人口登记系统中。但是，登记并不代表承认得到这个孩子的过程是合法的。生育孩子方式的合法性是由法律界定，是个法律问题，孩子身上背负的法律认可、社会伦理认可、道德观念认可，绝对不是登记制度能够解决的。”

多位人口学专家在接受澎湃新闻采访时均表示，新登记政策确为一个更加包容的政策，维护了非婚生子女的平等权利，但不应将其过度解读为“鼓励性”“支持性”的政策。

“新登记政策是一个保障性的政策，是针对非婚生子女、超生子女这些已经存在群体的一个托底政策，让他们享受平等的公民权利，并不是鼓励这样的行为。”杨凡表示。

杨凡进一步解释道，“生育登记制度其实各国都有，它是国家制定宏观政策所需的重要数据来源，它的功能很简单，就是摸清服务对象，不过由于过去生育政策的原因，它还附加了生育审批功能，有了结婚、孩次等限制，功能不是那么纯粹。这次四川的生育登记制度改革，就是让它回归到了初始的功能，发挥人口监测和相关生育服务功能。”

在杨凡看来，当前人们对生育政策关心日甚，一方面是由于人口负增长的转变，另外一方面是生育养育的压力较大，“已经形成了一种比较普遍的社会情绪”。

“我们做过相关调查，问大家为什么不愿意生孩子，回答非常集中，第一个是生育、养育、教育成本太高，这是一个非常突出的问题；第二个是工作压力大，工作上升期和学业上升期，跟生育孩子的时间在生命历程中冲突非常大，特别是对女性。”

在杨凡看来，对于现在低生育率的现实，生育政策本身能影响的极其有限，“生育政策基本没有太多调整空间了，现在阻挠大家生育意愿的就是养不起、工作冲突大，关键还要靠社会经济政策的努力”。