美国的镜鉴：长期忽视城市政治终致复合社会冲突

当地时间2023年1月27日，美国纽约，抗议者集会抗议警察对泰尔·尼科尔斯的致命袭击。2023年1月27日，美国孟菲斯市公布了一段生动的视频片段，描述了一名29岁的黑人男子被警察袭击致死的过程。5名孟菲斯警察，也都是黑人，被指控殴打泰尔·尼科尔斯二级谋杀，后者因涉嫌鲁莽驾驶被拦截三天后，于1月10日在医院死亡。视觉中国 图

自2008年暴发国际金融危机以来，在美国城市中上演了一幕幕社会冲突“舞台剧”，透过互联网震惊了全世界。令人感到意外的是，当前美国城市社会冲突的政治转向，尤其是其目标的弥散性和多重性、规模与烈度的不断提高。2011年席卷全美830多个城市的“占领华尔街”运动、2013年抗议种族歧视的桑福德骚乱、2017年“反性骚扰”运动、2019年“黑命贵”运动、2020年反对新冠疫情限制政策的抗议示威活动、反亚裔歧视运动、右翼民兵运动等接连暴发。2021年初，由于美国政权更迭，特朗普总统支持者发动国会山骚乱事件，更是美国历史上所鲜见的、令人“大跌眼镜”的、影响波及全世界的闹剧。

如何认识近年来美国大规模城市社会冲突暴发的深层根源，无论对于认识美国国内社会矛盾演化、判断美国未来内外政策走向、还是对中国镜鉴美国教训而言，均具有重要意义。

一、美国历史上的三次大规模城市社会冲突

回顾历史，当前美国社会冲突与前两次大规模社会冲突有着很大不同。19世纪末美国成为工业社会和城市国家。

美国第一次大规模社会冲突出现在20世纪20-30年代，主要背景是社会不平等程度达到了自19世纪末以来的一个累积的高峰。中产阶层推动的社会进步运动，例如城市管理改革运动、著名的“扒粪运动”、移民和妇女平权运动等将矛头直指当时美国社会的黑暗面：官商勾结的城市机器政治，腐败的官僚和警察系统、缺乏监管的资本市场、大公司垄断以及食品安全、公共卫生、基础教育等各方面的社会弊病。美国城市政治与地方民主体制在这一时期得以真正形成。

美国第二次大规模城市社会冲突出现在20世纪60-70年代。从第二次世界大战结束到20世纪60年代后期，400万黑人从美国南部农村地区迁移到工业化大城市，其背后的深层结构性根源是美国社会长期积累的系统性种族歧视问题与长期被忽视的城市空间政策，造成犯罪、种族与警察系统问题之间的恶性循环，这也是今日美国种族矛盾与冲突不时频发的深层次政策与治理根源之一。

美国第三次大规模城市社会冲突即2008年暴发国际金融危机以来，我们所见证的、陆续暴发甚至相互激荡的各种类型的示威、抗议、运动乃至骚乱。新一轮冲突更类似前两次大规模冲突的“合体”。新一轮冲突是在美国社会不平等再次达到历史高峰的背景下发生的，这使得冲突带有相当程度的反对资本主义、反对社会不公的左翼色彩；另一方面，美国种族问题长期得不到化解，表层的“政治正确”更多是一种象征性政治，这又使得新一轮冲突具有20世纪60年代城市骚乱的特征。但实际上，新一轮冲突背后所潜藏着的是与前两次冲突均不相同的、更为复杂的根源。

二、美国城市社会冲突的根本原因

当前美国城市社会冲突所嵌入的时空背景已经发生巨大转换。“百年未有之大变局”正是当前美国城市社会冲突的新背景之一。在这种背景下，美国当前城市社会冲突的根本原因是新自由主义经济转型所带来的社会极化。具体而言，有三个方面的机制：

第一，新自由主义经济政策加剧社会两极分化。经济与金融全球化推动美国国内产业结构与生产方式的双重转型。随着劳动力成本上升、制造业外移、生产方式和技术变革等因素复杂交织，美国社会不平等程度加深。“新冠疫情”提升了美国富豪的资产，加剧了美国社会的两极分化，美国651位亿万富翁的总资产从2020年3月18日的2.95万亿美元增长到12月7日的4.01万亿美元，增幅达36％。

第二，社会极化与政党政治相互作用推动社会冲突加剧。美国中产阶层的萎缩以及社会不平等状况的恶化正在导致两党政治共识基础的流失，这很大程度上加剧了政治分歧。在“共识政治”逐渐破裂的情形之下，两党不必再更多顾忌中间理性温和选民的态度。正是由于政党政治转向运动政治，美国社会冲突才表现出了多种社会抗议或运动并发的新特征。随着大数据、人工智能、网络移动媒体的普及，政治社会化效应被大大加强。

第三，政府未能有效回应民众诉求导致社会对立加剧。“共识政治”破裂的直接后果是国家力量难以回应民众的核心诉求。加之新自由主义的放松管制措施决定了政治权力更多地集中在对大集团有利的政策上，各种政策举措进一步将经济增长集中在大集团手中。美国著名政治学者福山指出，在全球化背景下，国家能力无法制衡市场力量、又被民主体制所束缚，以致国内经济、社会乃至政治等各项改革难以推进。

三、美国城市社会冲突的直接原因

长期忽视城市政治与政策是近年来美国城市社会冲突大规模暴发的直接原因。城市的重要性在于，作为生产力的重要生成单元以及作为社会的空间载体，不仅塑造人们的政治观念，而且将这种观念持续地向后代传递，能够加速政治观念的冲突和集体行动的动员效率。美国经济之所以无法从经济危机中完全恢复，甚至陷入“长期停滞”，主要也是因为新城市危机。郊区的瓦解增加了美国中产阶级的生活成本，加剧了贫富差距。相比大基建投资的规模与总量，制定新的城市发展战略从而实现基础设施的组合效应并带动城市振兴才是更为重要的实现可持续性增长的举措。

美国城市政治与政策长期以来并没有得到决策层足够的重视。在联邦层面，住房与城市发展部作为一个“二等部”，其话语权和影响决策的能力远不及美联储、财政部和商务部，美国决策层对经济增长与政治平衡的考虑往往导致城市政策难以施行。在联邦体制下，城市治理能力本身具有局限性。城市在州议会和国会中没有实现平等代表议席制，城市选民难以获得联邦和州政府对公共交通、公共住房、城市振兴和公共健康计划等地方性优先事业的资助。在地方层面，美国城市与社区层面具有深厚自治传统，但这种自治传统同时也意味着普通民众对政治权力的警惕和反感，这在很大程度上阻滞了行政权力的基础性运行，以致城市治理能力受到严重局限。

当前美国城市政治及其治理的主要问题有如下三个方面即理念失灵、规划失误、治安失序，这三个问题实际上也是从政治体制、关键政策与社会稳定等三个维度来讨论美国城市社会冲突的重要动因。第一，新自由主义城市政治理念及其治理失败。美国城市政治具有深厚的自由主义传统，但新自由主义城市政治学不仅没有解决旧问题，反而还产生了新危机。追根溯源，“多中心治理”理念是美国20世纪50年代国家力量支撑下城市郊区化过程中的经验总结，在政策执行上过于理想化，难以适应快速变化的全球现实。第二，城市空间规划失误及其政策失灵。20世纪50年代，城市政府集中连片建设低收入公共住宅的空间规划思路，导致了后来的种族、贫困、阶层、住房等问题的叠加，进入21世纪，美国联邦政府已无力改变错误的城市政策，中心城区与郊区均出现“社区碎片化”现象。第三，城市治安失序与警察系统歧视。新自由主义城市政治将警察系统的功能定位为维持秩序，而且警察系统提供的安全保障服务又与税收有关。久而久之，美国警察系统与空间分割问题形成负循环，

美国警察系统不断成为引爆美国种族冲突的“引线”，而缺乏有效改革的警察系统也构成了美国城市社会冲突的重要直接因素。

上述分析表明，美国城市危机的根源是结构性的，拜登政府的短期经济刺激与社会发展政策仍然只能够起到缓解作用，更加重要的制度性改革诸如扭转新自由主义经济政治理念、调整产业结构、改革收入分配结构、改革城市治理体制、促进警察系统改革等目前并没有进入拜登政府以及民主党长期战略议程的视野。

美国的镜鉴

美国民主制度的基石在于城市与社区。美国城市社会冲突所暴露的不只是联邦层面的问题，其更为深层次的问题则在于美国城市政治与政策的长期被忽视，正是由于城市政治长期缺乏改革，才酿成了今日复杂难解的城市危机。美国伊利诺伊大学教授张庭伟指出，“城市政治与政策具有全局意义，对经济、社会有长期反作用。” 当然，尽管存在不少暴力事件和令人震惊的混乱现象，美国城市社会冲突没有演化为大规模的暴力革命，大多数示威、抗议和社会运动仍维持和平状态并遵守相应法律规则，冲突的结果促进了美国决策层的政策调整，有利于缓解美国社会的两极分化，也有利于和缓严峻的城市社会矛盾。美国城市社会冲突并未影响到美国民主制度大框架和根本价值原则。

美国城市社会冲突演变及其政策调整对中国的启示至少有如下三方面：第一，中国同样面临收入分配格局优化问题，如何在高质量发展中实现共同富裕是一项长期高难度战略。第二，中国城市化率超过65%，城市政治变得无比重要，我们要加快推进户籍制度改革、规范城中村治理，规范城市更新和土地利益分配，防范大规模集中连片城市贫困空间出现。最后，要把人民城市理念贯穿到全过程民主之中，引导社会诉求有序表达，增强政府回应的温度和效度，努力构建基于中国经验和实践的社会主义城市政治学。

（作者葛天任系同济大学政治与国际关系学院副教授；焦永利系中国浦东干部学院教研部教授。）