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空间论道｜解读雄安新区《规划纲要》：两大原则和五大信号

蔡震吴昊天苍荣韡

2018-06-06 10:59

来源：澎湃新闻

2017年4月1日，雄安新区如平地惊雷，给长期沉寂的京津冀一体化进程注入一剂强心针。今年4月21日，新华社受权播发《河北雄安新区规划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》全文共10章23000字。新华社播发后，“如何学习雄安”成为每个从事城市管理/空间规划/城市设计/新城建设/产业研究等行业朋友们最近一个月所关注的主要问题。

笔者反复研读，解码《纲要》传递的两大基本原则和五大信号，值得特别关注。

一、基本原则：追寻人类自由展现中国智慧

1.进化中的未来城市核心

《纲要》中提到大量前沿技术，在太赫兹、认知计算、量子技术、分子育种、组织工程等名词面前，连区块链和人工智能都显得落伍。

笔者认为，雄安之“未来”，并不仅体现在上述新技术的研究和利用上。从城市演进的趋势上，《纲要》重在描绘未来城市的方向，为全球贡献了独具华夏特色的中国方案。

数千年来，居于城市中心位置的，从来都是特权——西方之神庙、教堂、王权，东方之皇宫、庙堂、衙署，最近数百年来，则是资本。第一次占据城市中心的，是宗教：帕特农神庙之于雅典（B.C. 400）、巴西利卡之于罗马（B.C. 100）；第二次占据城市中心的，是王权：卢浮宫之于巴黎（A.D. 1200）、故宫之于北京（A.D. 1400）、皇居之于东京（A.D. 1900）；第三次占据城市中心的，是资本：荷兰证券交易所之于阿姆斯特丹（A.D.1600）、华尔街之于纽约（A.D. 1800）、陆家嘴之于上海（A.D. 2000）。

凡此种种城市，从未将人民放在中心的位置。但是，雄安展示的未来方向，是“坚持以人民为中心”的城市纲领。这座未来之城追求的不是金钱、权力和欲望，而是科技的进步、生活的幸福、人类的自由。

雄安也有地标性建筑群，但其载体不是高楼大厦，而是以中国传统造园手法，打造“湿地与城市和谐共融的特色景观”——“中苑”。并且，“中苑”的载体主要功能不是权力中心，而是承载科技进步和新技术探索——是人民新生活、科技新成就、商业新模式的试验田和孵化园。

“中苑”的格局（图片来源：根据《纲要》配图改绘）。本文图片均由画

2.全景式的中华风貌塑造

城市风貌的营造哲学，也充分反映了秩序规整、灵动自然的“中华风范”。空间组织上，体现在建筑高度、路网密度、街道尺度等方面，建筑单体上，材料、色彩、质感等亦有所系统考虑。

建筑高度上，对照总书记强调的“不建高楼大厦”、“不能到处是水泥森林”、“不要搞奇奇怪怪的建筑”的要求，笔者认为雄安起步区的范围内，新建筑绝大部分将以多层为主，最高有可能出现少量9-12层的小高层，只有在个别点状区域——如五组团中心的轨道站点处，才会有为数不多的高层建筑。

路网密度上，雄安较北京要高得多（北京中心城区集中建设区道路网密度约为4km/km2 注：数据来源：cityif，寻路北京——中心城区城市道路规划实施）雄安起步区则要求在10-15km/km2，较高的路网密度可以有效降低机动车对慢行交通的干扰，维持更好的交通秩序，并兼顾可达性的提高。

雄安新区路网密度（图片来源：笔者自绘）

街道尺度上，将会更满足日常生活的需要。笔者认为，雄安的街道与建筑之间不会是生硬的边界，而是基于人的主观感受和生活需求，变得更加开放和便利。街道的断面设计将以慢行交通需求为核心，机动车道的数量和宽度会受到严控。

第五立面是《纲要》中的亮点之一。雄安的建筑高度已经明确，不会高楼林立，这为沿袭中华传统建筑形制创造了良好条件，通过对屋顶形式的系统规划，雄安将有别于大部分的现代城市，充分展现出传统城市的丰富层次和优雅韵律。

现代城市屋顶

总体而言，雄安要展现给世界的，是城市未来的样子，大到城市营造哲学、中到街区组织手法、小到建筑庭院形制，无不体现中华智慧、华夏匠心，这将成为我国未来新城建设的指南。

二、基本原则：闪光之处众多切忌生搬硬套

1.管控要求高

雄安新区作为区域乃至全国新时代最为重要的发展极，承载“国家大事、千年大计”，理念上可学习借鉴之处众多（详见五大信号）。但是，也正是由于其高规格的定位，一些要点难以完全复制。

例如，在新区的管控范围上，除辖区1770平方公里外，《纲要》明确提出要“做好与周边区域规划衔接，加强新区及毗邻地区管控”。所谓“毗邻”，即为陆地接壤之地。笔者认为，雄安新区周边接壤地区将分为两个层次进行统筹管控：第一层接壤乡镇25个，平均外围管控地区宽度约6-8公里，面积约1330平方公里；第二层为所接壤的9个区县及邻近的保定市区、蠡县，管控区范围约为6650平方公里。

雄安新区外围毗邻乡镇及毗邻区县示意图（图片来源：笔者自绘）

通常情况下，城市新区是带动经济发展的引擎，周边区域是其直接腹地，接受辐射。但雄安的空间管控要求更为严格，严防曾经在北京、上海等特大城市周边出现的“贴边连片发展”现象。从这一点上看，其他地区应重在参照雄安协同发展的思想，但对周边地区的管控和统筹方式需要另行探索。

2.因地制宜

雄安新区水体、淀泊、洼地众多，具有独特的地形地貌。与一般地区的平原造城形式不同，起步区范围内存在5-10米的明显高差。为用好地表高差、统筹考虑白洋淀蓄水等问题，雄安有条件通过更多针对性强的技术手段，建立三维立体交通和城市系统。

雄安新区及起步区高程示意（图片来源：笔者自绘）

考虑到一般城市不具备雄安级别的资源统筹力度和专用技术能力，在城市选址、立体交通、地下空间等方面需因地制宜，不能照搬雄安做法。

3.新的立法标准和规范体系

在相关标准和规范的制定上，由于雄安相当于具有副省级行政管理权限（对标深圳），其相关技术标准、规范的制定，必将具有更强的针对性和开放性。目前，《雄安新区规划技术指南》已启动编制，但笔者认为，这只是冰山一角：雄安将会很快推出涵盖地方立法、专业技术规范、建筑与城市设计导则等一系列法规和标准，搭建起完整的规划、建设、管理、运营体系。

因此，笔者认为，在仔细研读、认真学习《纲要》的同时，还需理清发展思路，尊重发展规律，选择与本地区更为匹配的理念、方法、措施，加快实施建设，推动区域发展。

虽然雄安新区规格高、思路新、力度大、资源强，但主要规划理念和方法仍有大量可参考之处。笔者梳理了《纲要》中的五大信号，供交流探讨。

信号一：生态+绿色

高频词划重点┃ 生态（93）+环境（56）+绿色（38）+自然（25）

1.生命共同体

“生态优先、绿色发展”、“资源环境承载力为刚性约束条件”、 “绿色生态宜居新城区”、“绿色智慧新城”等思想和要求在《纲要》中层出不穷。特别是，《纲要》突出强调“生命共同体”，强调在雄安要“淀水林田草”统一保护、统一管理。这一理念来源于十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，也写入了十九大报告，并且进一步确立“人与自然是生命共同体”的原则。未来的城市规划和建设必将把人与自然的关系放在首要地位。

2.生态不是“底线”

深圳是全国最早建立生态控制线制度的城市，其生态控制线管控用地面积约占全市域用地的50%。与深圳相比，雄安新区“蓝绿空间占比稳定在70%”，并强调“确保新区生态系统完整”，与深圳“抢救型”生态红线有根本区别。特别是，“生态保护红线”在以白洋淀为核心先期划定后，还将扩大到森林斑块和生态廊道。这真正是“生态优先”的革命性规划思路，与一些城市“先选择开发建设用地，再挤出剩余空间作为生态保障”的做法全然不同，践行了“绿水青山就是金山银山”的理念。

深圳基本生态控制线（图片来源：http://www.szpl.gov.cn/xxgk/tzgg/csghgg/201307/t20130709_80497.htm）

以雄安为样板，“生态优先”思路将成为其他新城、新区——特别是京津冀地区的新城新区——城市空间组织和规划建设的首要原则。一批正在快速发展的中等城市、新城、新区将会对标《纲要》，在对自身总体规划进行再梳理的基础上，加速催生全新的国土、区域和城市空间规划体系，生态空间不再是城市的“底线”，而是城市和区域发展的“前提”，生态价值判断将会处于空间规划体系中最高优先级。

信号二：创新+特色

高频词划重点┃ 创新（66）+特色（41）+开放（29）+高端（18）

名为“新区”，必有创新。《纲要》当中对如何在城市建设中融入“创新”基因，做出了百科全书式的示范：

城市形态：创新风尚的城市风貌；开放、包容、创新

管理制度：创新生态环境管理；创新体制机制

产业发展：以科技创新为核心；创新平台、创新中心；金融创新业务；国家科技创新基地；围绕创新链；国家农业科技创新中心；创新服务体系

民生服务：创新办学模式；创新社会保障服务；改革创新住房制度

要素供给：创新土地供应政策；创新人才人口管理

对外开放：创新开放政策；与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系

对“雄安式创新”应从以下两个角度深入认识：

1.重在培养创新氛围

雄安规划与建设的一个核心问题是“怎么营造一个创新中心”（注：三联生活周刊，雄安新区可以复制吗？）。雄安的创新肯定是全方位、深层次、多领域的，笔者认为雄安创新主要体现在源头、动力、氛围和环境培育方面。

从《纲要》中提出的要求来看，虽然涉及许多技术创新的内容，但更多则关于创新模式、政策与制度。大多数领域的创新不是已经确定好的做法，而是为新模式的出现予以留白，保留充足空间，甚至留有问号都是可能的。毕竟，雄安建设是“千年大计”，有充分的创新、试错、调整的时空条件。

2.为河北注入创新动力

笔者认为，《纲要》所构建的创新体系，一方面在于以创新性的城市环境吸引新市民，并与京津二市相关上游产业进行联动，但更具重要意义的，应当是为河北产业环境注入创新动力。传统上河北省主要产业层次不高，雄安周边地区原有产业以传统加工制造为主，即使在河北省内也属于较低水平。雄安的创新，将会更加关注对河北公共服务、主导产业等领域“雪中送炭”，加快升级换代，能够将京津二市的高端技术、优秀人才、成功通过雄安踏板，及时服务于河北各城市功能的总体提升。

信号三：智能+数字

高频词划重点┃ 智能/智慧（74）+数据/数字（35）+信息（21）

在规划建设雄安新区的七大任务中，“建设绿色智慧新城”是作为第一任务提出的，是各项工作的重中之重。

1.重在民用而非商用

《纲要》中体现出的信号则并不重在商用，智能与智慧产业主要交由市场去做，应用则主要在城市运营、治理与服务领域，包括智能型公共设施、智能型交通基础设施、智能安全体系等。

特别是，新区启动区规模适宜、现状包袱轻，经过统一规划、统一实施，在信息通讯、交通组织、综合管廊等领域是智慧城市管理和运营的最佳实践地区。而且，《纲要》里还提出“感知设施系统”，与传统的道路、水电气热等基础设施并列（原文：与城市基础设施同步建设感知设施系统）。在启动区30平方公里的范围内高度集成上述创新型的智能技术，如能建成，无疑将成为全球智能型城市标杆。

《纲要》中创新与智能部分指标（图片来源：河北雄安新区规划纲要）

2.构建数字城市标准

除物质空间形态方面的规划外，雄安的“数字城市”建设，也要求与现实城市“同步规划”。笔者认为，“数字城市”即为虚拟空间，与实体城市相对应，但其规划、建设、管理的各类标准仍为空白。雄安数字城市的建设过程也即是这一标准的设立过程，做好雄安“数字城市”的规划，将会成为国内其他城市进行数字建设的“第二空间规划体系”的标准。

信号四：协同+统筹

高频词划重点┃ 北京（40）+协同/协调（38）+统筹（30）+京津冀（18）

雄安新区的设立，第一出发点即是协同北京，成为疏解非首都功能的集中承载地。《纲要》中对这一要点进行了多次强调，在产业协同、交通联动、优质设施共享、生态格局统筹、规划实施保障等各个篇章均有涉及。

值得注意的是，除协同北京做好功能互补外，在河北省内，雄安新区还面临着做好与省会石家庄、周边城市（保定、沧州、廊坊）、冬奥会城市张家口的协同发展的任务。

从京津冀区域整体上看，雄安处于石家庄（省会）、唐山（经济强市）、张家口（冬奥会城市）三地的中心，同时也是保定、沧州、廊坊三市交界。雄安新区的设立，改变了区域中重心偏东、北的格局，对京津冀核心网络构建的意义重大。

雄安新区与周边城市关系

雄安的区域定位是明确的：既是北京的两翼之一，也是河北的两翼之一。可以看出，雄安兼具“疏解北京+强化河北”的双重属性，是将北京、天津优质资源导向冀中南区域的关键节点，是撬动冀中南加快发展的核心支点。

信号五：建设+规划

高频词划重点┃ 建设（178）+规划（98）

习总书记在多地调研时都强调“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”，对于雄安新区的建设，更是提出“把每一寸土地都规划得清清楚楚后再开工建设”的要求。《纲要》开宗明义也强调了雄安“高起点规划、高标准建设”。

1.规划严肃性和系统性

2015年2月中央提出建设新城集中承载北京非首都功能转移，到2016年3月，通过1年的详细比选论证，才确定雄安选址。自2017年4月公布设立雄安新区，又经过1年，《纲要》才正式发布。这一系列的时间节点，彰显出规划工作的严肃性、权威性。

可以肯定，《纲要》所明确的“1+N”规划体系中其他规划成果将陆续公布，构建起一个具有创新性的规划体系。虽然这套体系不可能放之四海而皆准，但仍有很大可能对市县一级空间规划的编制具有较强的参考意义。

2.规划建设的引导作用

事实上，在技术层面，《起步区空间布局示意图》已经能够明显看出新的多规合一成果表达形式：居住及配套服务、综合功能为“生活”空间，就业及综合服务为“生产”空间，而城市公园、森林/田园/湿地为“生态”空间，以“三生空间”为核心，城市内部各类设施建设布局更加混合、灵活。

起步区空间布局示意图（图片来源：河北雄安新区规划纲要）

3.指标体系分类引导

《纲要》最后列出了《新区规划主要指标》。这份指标体系与常见的评价指标体系有所区别：一是较高的示范意义，指标期限是2035年，对大部分尚未制定2035年规划的城市具有示范意义，较国家十三五规划纲要中相关指标有大幅提升；二是强调市民对城市生活环境的感受，如人均城市公园面积、15分钟社区生活圈覆盖率等属于“体验式指标”；三是一批新指标引领未来城市发展方向，如大数据在城市精细化治理和应急管理中的贡献率、基础设施智慧化水平等，将会成为其他地区效仿和学习的重点领域。