庞观｜一年后RCEP扩员前景如何？须“咬文嚼字”地分析

2023年1月，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）正式生效已满一年。今年夏天，中国香港特别行政区预计将成为RCEP首个非创始成员，RCEP或将实现首次扩员。

RCEP被普遍视作一个“自贸”协定（FTA）。这样看当然不算错，但RCEP的正式名称里没有“贸易”，更没有“自贸”一词，这一点耐人寻味。20世纪90年代的一些区域贸易安排，直接就叫“自贸协定”。但进入21世纪后，“自贸协定”一词逐渐不再是区域贸易协定的命名选择。RCEP是以“经济”为名，也具有一定的“经济”之实。RCEP代表了世界性的区域贸易协定的转型：从“贸易”到“经济”，而且是“全面的（综合的）”“经济”；把原来目标简单明确的“贸易和投资自由化”称作“经济伙伴关系”，实际上反映了“贸易和投资自由化”的重重困难。

要理解这一点，需要对RCEP的名称，一个字母一个字母地“抠字眼”，细究R（Regional）、C（Comprehensive）、E（Economic）、P（Partnership）分别到底意味着什么？同时将RCEP在上述四个维度上与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、印太经济框架（IPEF）等其他相关贸易或者经济框架作横向对比，在此基础上，进而展望RCEP的扩员前景。

R：RCEP能否成功“跨区”？

RCEP从2012年开始谈判时，R对应的中文是“区域”。即这里的“区域”已经是国际法意义上的。[1]到底该如何理解RCEP的“区域”？

Regional一词，中国人早年翻译为“区域”。指出这一点很重要，这说明，今天把Regional重新翻译为“区域”是有历史文献支持的。但是，region和regional在中文中一度普遍被翻译为“地区”和“地区的”。“地区”与“区域”是一回事吗？如果不要求精确和专业，可以视为一回事。对于中文的国际问题（国际经济、国际法）研究来说，“地区”与“区域”之间的差别是必须指出的。

第二次世界大战结束后，战胜国发起成立了联合国，发表了《联合国宪章》。《联合国宪章》英文版与包括中文版在内的其他版本具有同等国际法效力。《联合国宪章》中文版第八章是《区域办法》，这在英文版中的对应表述Regional Arrangements——“办法”对应arrangements。今天的人们不会再把arrangements翻译为“办法”。但是，当年的“办法”是一个非常好的理解，直接说出了汲取两次世界大战教训而产生的《联合国宪章》要预防、解决的国际问题之一是“区域办法”。[2]

再如，《1994年关税与贸易总协定》第24条，也是关于“区域”的。其英文原文是Article XXIV: Territorial Application — Frontier Traffic — Customs Unions and Free-trade Areas。[3]请注意，这个著名的第24条，中文“自贸区”（Free-trade Areas）的“区”用的是areas，而不是regions。[4]我认为，由此，英语用词者也意识到regions一词可能引起歧义而用areas避免歧义。

因此，“区域”确切的或者正确的英文翻译应该是areas。而地区（regions，复数）一词已有约定俗成的含义，在世人心中都知道哪些是“地区”（regions），如非洲、亚洲、欧洲等。不过，“地区”（regions）是“区域”（areas）的一种。随着演化，中文中的“区域”既表示regions，又表示areas。

RCEP的R代表了当时由几个国家以及国家集团（东盟）组成的体系为着一个宏大目标或者理想的集体行动。参加这个自贸区（free trade area，FTA）或者自贸协定（free trade agreement, FTA）的各国试图组成一个“新的地区”（new region）。今天看来，RCEP的本意是以东盟为中心，向北包括东亚三国，向西包括印度，并自亚洲跨越山海，纳入大洋洲的澳大利亚和新西兰。

实际上，东盟加中日韩和澳新也具有构成一个传统意义上“地区”的基础：中日韩是1997-1999年“亚洲金融危机”后形成的“东亚经济合作”的东北亚部分，东盟则是这一“东亚经济合作”的东南亚部分；澳大利亚和新西兰一度试图与亚洲（即东南亚和东北亚）建立更加密切的经济关系；而印度与东南亚跨海毗邻，且历史上对东南亚有着深刻影响。

为了精确，更是为了如实说明RCEP的“地区”性质或者目标，“区域全面经济伙伴关系”这个中文名的确切叫法应该是“地区全面经济伙伴关系”，意味着16国（注意：包括印度）组成了一个地区。地区是一种更高级（high level）、更一体化的（integrated）、更深层（deep）的区域。

与RCEP几乎同时开始谈判的“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），后来改名为CPTPP，没有用regional而是继续沿用“跨地区”（trans-regional）的命名方式——“跨太平洋”（Trans-Pacific）。固然，trans-regional代表了一种“美国中心”，不仅是因为美国人喜欢这样说，即trans-Pacific是一种流行的、典型的美国说法，而且反映了TPP从概念到谈判，确实是美国发起的（倡议的）、领导的（组织的）事实。

我认为，区别regional和trans-regional是必要的，因为trans-regional说明了一个“新的地区”是怎么构成的。由于印度的创始成员角色，RCEP的“跨区性”非常明确。一句话，如TPP一样，RCEP就是一个“跨”了大洋洲、南亚和东北亚三个“地区”的“地区”经济安排，但其在名称上没有使用“跨区”一词。

承认RCEP是一个“跨区安排”的重要性来自一个根本的考虑：“跨区安排”并不是“安排”了就自然会构成一个“新的地区”，而是要经过很长时间才可能形成这样的“地区”。例如，形成“大西洋地区”的“跨大西洋”的行动（基础是北美和欧洲之间的要素流动）主要是从19世纪开始的，尤其是在二战结束以后，“北大西洋”才成为一个真正的“地区”——“安全共同体”（北大西洋公约组织代表）和经济联盟（美欧之间的各种经济安排）。

RCEP目前仍然处于“初级阶段”，其形成一个“地区”的未来高度不确定。印度没有签署RCEP，成为第一个退出RCEP的创始成员。RCEP今后会不会由于第二个、甚至第三个成员退出而缩小？还是会有新的成员参加而扩大？

C：RCEP还不是很“全面的”

语言学上，comprehensive这个词翻译为“全面的”是有问题的。Comprehensive的意思是包括了很多方面、内容、议题等，但除非包罗万象，否则comprehensive怎么可能是“全面的”。过去，中文普遍把comprehensive翻译为“综合的”就非常好。[5]

也许中国人在文化上喜欢“全”字。《孙子兵法》认为最高层级的“胜利”是“全胜”。自从《孙子兵法》诞生，到当代，关于“全胜”战略思想的讨论和研究不断。再如，globalization已经被约定俗成翻译为“全球化”。实际上，globalization并不一定是“全”的，实际上的globalization有的是局部的（partially globalization），有的是超级的（hyper-globalization）。[6]中国人曾经把globalization翻译为“环球化”，是比较好的。

总结一下，RCEP的C是“综合的”、“复合的”意思，并非是中文的“全面的”。用“全面的”不能精确翻译comprehensive，反而有所误解——以为RCEP把有十五六个经济体参加的“区域”的经济（贸易）问题（议题）都包括进来了。

最重要的是，RCEP其实还不是一个很“全面的”贸易协定。这只要与CPTPP对比一下就知道了：仅从内容上看，CPTPP包括30章28个议题，而RCEP包括20章18个议题。这还是美国退出后比原TPP缩水的CPTPP。福建社会科学院亚太研究所研究员全毅指出：“RCEP没有将劳工标准、环境保护、国有企业与指定垄断、监管一致性、竞争力与商务便利化等新议题纳入谈判，也未能对纺织品和服装、金融服务、电子通信、透明度与反腐败等议题单独制定规则。”[7]

E：经济还是贸易

这其实是一个重大问题。传统的区域贸易协定，都是以“贸易”为主，不会上升到“经济”。现在的贸易协定，其实都是“经济”协定。但是，不同贸易协定深入到“经济”层面的程度很不同。名称里没有“经济”一词的CPTPP却是一个典型的区域经济协定，是更深入“经济”的。RCEP是名称里有“经济”，但实质上对“经济”的深入不如CPTPP。

超越“贸易”到达“经济”是什么情况？这是进入21世纪以来的一种趋势。

先看CPTPP。CPTPP在《序言》中称“为不同收入水平和经济背景的人民创造新的经济机会”，“促进缔约方之间进一步区域经济一体化与合作”，“企业社会责任、文化认同和多样性、环境保护和保育、性别平等、土著权利、劳工权利、包容性贸易、可持续发展和传统知识的重要性，及保留其出于公共利益进行监管的权利”等，都不是传统的贸易协定会考虑的问题，而CPTPP的“贸易”也不仅仅是传统贸易。[8]

RCEP也反映出这一趋势，RCEP在《序言》中提到“区域和全球供应链”，以及“可持续发展的三大支柱”（联合国在2015年通过的《2030年可持续发展议程》提出，可持续发展以人的发展为中心，以经济发展、社会进步和环境保护为三大支柱）等。这使得RCEP也超越了传统“贸易”。不过，如果单纯比较RCEP和CPTPP两个文本中涉及经济的内容的话，前者的篇幅比后者少很多。[9]

美国拜登政府2022年5月发起了“印太经济框架”（IPEF），并于去年底完成首轮谈判。名为“经济”的IPEF当然包括“贸易”，组织IPEF的美国政府部门就是传统的处理贸易问题的美国商务部和美国贸易代表办公室，但IPEF主要不是关于“贸易”的。IPEF有“四大支柱”：“贸易”只是其中一根支柱，其他三根支柱是供应链（“经济”）；清洁能源、去碳化和基础设施；税收和反腐。[10]IPEF的贸易也非传统贸易，是关于劳工、环境、数字经济、农业、透明度和良好监管的实践、竞争策略、贸易便利化、包容性、技术援助与经济合作。[11]

P：RCEP“伙伴关系”的起源

在贸易以及其他国际关系领域，“伙伴”（partner）以及“伙伴关系”（partnership）用得非常普遍。贸易是一种伙伴关系，这是对贸易最好的一个理解：参加贸易的方面，各自发挥优势（比较优势），深化分工，形成一种互为伙伴的经济体系。

RCEP是东盟+其对话伙伴国。东盟在考虑这个贸易安排的名字时，用了partnership，倒也完全符合东盟对外关系的中心原则与实践——“东盟中心”。RCEP是“东盟中心”（ASEAN Centrality）[12]在经济上的一个主要例子。2008年生效的《东盟宪章》1.15条规定：“在开放、透明和包容的地区架构中，保持东盟的中心地位与积极作用，是东盟与外部伙伴发展关系与合作的主要驱动力。”[13]

需要指出，在WTO收集和整理的“区域贸易安排”（RTAs）门户[14]中，世界上大多数区域贸易安排没有使用诸如partnership这样的名称，当然除了CPTPP。

CPTPP的前身是TPP，而TPP的前身则是“跨太平洋战略经济伙伴关系”（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership，P4）。这是文莱、智利、新加坡和新西兰四国之间于2005年达成的，东盟成员国文莱和新加坡在对其命名时，使用了partnership一词。P4获得了成功，对很多太平洋国家产生吸引力。美国奥巴马政府上台第一年，就加入了P4框架进行谈判。P4逐步演变为TPP。美国主导了TPP，并于2015年达成了TPP。[15]

从CPTPP到RCEP，partnership是东盟的贡献，并将继续引领趋势，因为区域贸易安排越来越要求贸易伙伴之间的“互惠对等性”（reciprocity）。“伙伴关系”听起来顺耳，实践起来也能减少各国国内批准贸易协定的阻力。甚至，参加这类协定的谈判者还不惜使用一些“大词”来修饰协定。比如，美国特朗普政府退出TPP后，剩下11国为了挽救TPP，在原有名称上加上了comprehensive和progressive（中文翻译为“进步”），成了现在的CPTPP。这个可能是国际贸易协定画蛇添足的一个例子。

RCEP面对挑战和不确定性

以下简要谈一下RCEP扩大的前景。根据《RCEP协定》，“一国家或单独关税区可以通过向保管方提交书面申请的方式寻求加入本协定”，单独关税区是可以参加RCEP的。[16] RCEP的创始成员都是主权国家，但RCEP并未仅限主权经济体参加，也为非主权经济体，尤其是单独关税区参加开辟了道路。

保有RCEP创始成员权利的印度回到RCEP的可能性在中期内大体可以排除。中国香港地区则于2022年1月正式申请参加RCEP，香港一直与RCEP主导方东盟和RCEP各成员谈判加入。预计香港将在今年6月完成加入程序，正式成为RCEP成员。

据报道，香港特区政府自2018年起，就已向各RCEP各成员经济体表达加入的意愿，而RCEP各成员也表示欢迎香港在RCEP于2022年1月生效后正式提出加入申请。

香港是WTO的创始成员。1986年4月23日，香港成为关贸总协定（GATT）成员。1995年1月，WTO正式取代GATT后，香港又成为WTO成员。香港这一地位有助其以WTO成员和世界经济中的单独关税区身份参加RCEP。

香港参加RCEP是历史性的，这是RCEP在生效后第一次扩员。考虑到香港在亚太和世界经济中的重要地位，香港的加入将加强RCEP的稳定性和可持续性。

除了是WTO成员，香港与RCEP各成员之间也有着密切的贸易和经济关系。2003年，香港与中国内地签署了《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA），此后五年又分别签署了五个补充协议。

目前香港与世界上20多个经济体之间有自贸安排。长期以来，香港与大多数东南亚国家之间互为最大贸易伙伴。RCEP的大多数东盟成员都与香港之间签有双边自贸协定。这为香港最终参加RCEP提供了良好条件。但是，香港在参加世界上主要的或者领先的大型区域贸易安排上相对落后和不足。

新加坡作为东盟国家，是RCEP创始成员。新加坡也是CPTPP成员，它还是2021年1月生效的《数字经济伙伴关系协定》（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA) 的三大发起国之一（另两个是新西兰和智利），新加坡也参加了美国在2022年发起的印太经济框架。

与新加坡相比，香港不是CPTPP成员，也没有参加DEPA。香港参加RCEP将大大改善香港在区域贸易安排中的处境。

我们知道CPTPP目前正在与英国谈判，包括中国在内，还有一些超级经济体在申请加入CPTPP，CPTPP呈现成员扩大的趋势。而中国香港加入RCEP也标志着RCEP的扩大势头。

目前，申请加入CPTPP最可能获批的是英国，问题只是在何时，在可预见的未来，不是亚太地区国家的英国将成为CPTPP成员。甚至，欧盟都有可能参加CPTPP。[17]所有东盟国家都加入了RCEP，加入CPTPP的东盟国家只有文莱、马来西亚、新加坡和越南，但在未来，RCEP所有成员参加CPTPP的前景是存在的。

美国不可能参加RCEP，但美国重回CPTPP的可能性一直存在。[18]CPTPP拒绝中国加入申请的可能性很小，但是，各成员一致接受和开始与中国的入会谈判可能遥遥无期。

至于IPEF，它将部分地弥补美国不参加CPTPP的不足，大多数CPTPP成员也是IPEF成员，而东盟大多数成员也参加了IPEF。从某种角度看，IPEF是美国变相部分地回到了TPP，试图藉此获得在亚太地区的经济领导权。

总结

RCEP的R意味着东盟试图建构一个新的“跨区”（trans-region），涉及亚洲内部三大次地区和大洋洲地区；C意味着一项综合性的贸易协定，具有21世纪区域贸易协定的特征；E意味着这是“经济”协定，其性质和内容远超过了传统的“贸易”协定；P，这再次体现了21世纪区域贸易协定的一个特点，以“（国际）伙伴关系”为命名协定。

总之，RCEP表明，今天的区域贸易协定，不仅从各国国内批准贸易协定的角度，不得不声称是“经济伙伴关系”，而且比20世纪90年代的贸易协定，如《北美自贸协定》（NAFTA），更具复合性。RCEP的确定性在于其东盟主导性，但是东盟一些成员同时也是CPTPP成员或加入了美国发起的印太经济框架（IPEF），这使得RCEP的未来也具有不确定性。中国香港特别行政区加入RCEP是RCEP生效后的首次扩员，增加了RCEP的可持续性。

（本文是华中科技大学东盟研究中心开放课题重点项目《RCEP研究：关于中国与东盟之间的“全面经济伙伴关系”》的研究成果。）

“庞观”是四川大学文科讲席教授庞中英的专栏，从理论到现实，多角度解读全球事务。

注释：

[1] 《区域全面经济伙伴关系协定》的中文版：http://fta.mofcom.gov.cn/rcep/rcep_new.shtml。

[2] 见联合国官网，https://www.un.org/zh/about-us/un-charter/chapter-8。

[3] https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_02_e.htm#art24.

[4]另外，FTA的缩写有两个意思：一个是“自贸区”，即free trade areas，一个是“自贸协定”，即free trade agreements。

[5] https://www.merriam-webster.com/dictionary/comprehensive/.

[6] Hyperglobalizaton一词来自罗德里克（见：https://drodrik.scholar.harvard.edu/links/globalization-hyper-globalization-and-back）。在他的名著《全球化的悖论》一书（2010），他论述了hyperglobalization如何失败（不可能三角）。但是，hyperglobalization部分地夸大了全球化的事实。

[7] 全毅：《CPTPP与RCEP协定框架及其规则比较》，《福建论坛》，2022年第5期。

[8] CPTPP诸多章节的内容，如“电子商务”（第14章）、“竞争政策”（第16章）、“国有企业和指定垄断”（第17章）、“知识产权”（第18章）、“劳工”（第19章）、“环境”（第20章）、“合作和能力建设”（第21章）、“发展”（第23章）、“中小企业”（第24章）、“监管一致性”（第25章）、“透明度和反腐败”（第26章）等，也超越了“贸易”范畴。

[9] RCEP涉及“经济”的部分是“投资”（ 第10章）、“知识产权”（第11章）、“电子商务”（第12章）、“竞争”（第13章）、“中小企业”（第14章）、“经济技术合作”（第15章），比CPTPP差了很多内容。可与注8所列比较。

[10] https://ustr.gov/trade-agreements/agreements-under-negotiation/indo-pacific-economic-framework-prosperity-ipef

[11] 同注释10。

[12] ASEAN Centrality一词在国内有不同的翻译，一种是“东盟中心性”，一种是“东盟中心地位”。我倾向于简化为“东盟中心”。

[13] 《东盟宪章》英文原版，见：https://asean.org/wp-content/uploads/2021/08/November-2020-The-ASEAN-Charter-28th-Reprint.pdf。

[14] 见，https://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm。

[15] 见美国贸易代表办公室：https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2015/october/summary-trans-pacific-partnership。

[16] 见《RCEP》第二十章第九条。

[17] Cecilia Malmström, a former member of the European Commission and the European Parliament, joined the Peterson Institute for International Economics as nonresident senior fellow in June 2021. See, her “The EU should expand trade with the Indo-Pacific region”, November 7 2022, https://www.piie.com/blogs/realtime-economics/eu-should-expand-trade-indo-pacific-region.

[18] See, the Asia Society Policy Institute titled Reimagining the TPP: Revisions that Could Facilitate U.S. Reentry by Wendy Cutler and Clete Willems, December 12, 2022, accessed at https://asiasociety.org/policy-institute/reimaginingTPP.