中国农地“三权分置”的形成逻辑与实施政策（下）

2014年以来，我国将“三权分置”作为新时期农地产权制度变革的基本方向。图为2013年11月19日，深圳一处稻田中的农民在劳作。 视觉中国 资料图

三、农地制度“三权分置”的形成及其权利结构

两权裂变的农地产权制度适应了城乡要素流转的格局，推动了农地在不同群体之间的再配置。然而这种制度在实施中遭遇到如下挑战：

一是承包户拥有的是完整的土地承包经营权，但流转的通常是这种权利的一个组成部分，两权裂变无法体现农户承包和流转权利之间的差别。二是地方政府往往在农村土地要素配置中发挥着显著影响，“土地财政”就是这种影响的集中体现，地方政府在农地配置中的影响也成为新时期城乡经济社会不平衡的一个重要成因。三是伴随着发展战略和约束条件的改变，两权裂变的农地产权制度存在着调整的内在需要。十八大以来，我国的发展战略从解放和发展生产力转向强调统筹协调的经济发展，创新、协调、开放、绿色、共享等发展理念的提出就是证据，十九大报告提出我国经济社会发展进入新时代，且在社会主要矛盾中凸显了对不平衡不充分发展的关注。然而，在城乡关系意义上，我国仍存在要素配置和收益分配的不平衡，农村土地、劳动、资本长期单向度外流格局并未得到转变。

上述发展战略和约束条件需要我国通过农地制度的动态调整，来形成城乡融合发展的新动力和新机制。2014年以来，我国将“三权分置”作为新时期农地产权制度变革的基本方向。“三权分置”的核心是在坚持农地集体所有制的基础上，在农户承包经营权的基础上分解出承包权和经营权，以此实现农民的多样化选择、土地的社会化配置和城乡要素的双向流动，并在农村经济效率提升和社会秩序平稳之间形成更优平衡。“三权分置”既体现出对此前制度的延续，即它与两权分离和两权裂变一样均强调了集体的土地所有权；也体现出对此前制度的变革，即它提出了承包权和经营权这两个新的权利概念，并强调这两种权利可以通过土地流转形成新的组合形态。

从政策文本来看，2014年中央“一号文件”首次提出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”这意味着农地“三权分置”从指导思想转变为实际操作，三权分置随即被视为是我国农地产权制度变革的基本方向，是家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新。

就政府间和市场间制度安排而言，“三权分置”与此前制度存在着继承和变革的双重关系。“三权分置”强调要落实集体所有权，原因在于：集体所有权是稳定承包权和放活经营权的前置条件，农地所有权通常由“村两委”（村党支部委员会、村民委员会）等集体组织来行使，“村两委”既是经济组织，也是行政组织，某种程度上是行政层级在农村的延伸。

基于此，土地所有权的执行不仅取决于特定农村社区中，村民个体和集体组织之间的关联关系，而且取决于地方政府与集体组织之间的关联关系。从“三权分置”的内涵来看，落实集体所有权意味着中央政府和地方政府经济一致性的增强，即中央政府通过深化财政制度改革和行政激励体制改革，减弱地方政府对土地配置的实际影响力，这相对于此前的政府间制度安排是一个变革。

此外，“三权分置”强调要激活土地经营权，原因在于：从承包经营权中分解出承包权和经营权，可以适应土地承包者未必是实际经营者的特征事实，通过经营权流转实现土地的社会化配置，进而拓展农民的选择范围和收入渠道，提高土地要素的流动性和配置效率。

这里的关键是在对土地上游市场（例如：土地所有权）规范的同时，更为充分地激活土地下游市场，即经营权在不同主体之间的流动和交易，促使土地流转价格成为反映下游市场相对稀缺性的核心变量。下游市场放松还意味着城乡之间资本、劳动力等要素的双向流动增强，资本下乡、技术下乡能够得到土地制度的支持，各类微观主体在城乡间配置要素的自主性在增强。

立足于政府间和市场间的制度安排，可以将中央政府-地方政府经济行为的一致性、上游市场-下游市场微观主体的自主性分别作为纵轴和横轴，以此在经济史维度上理解我国农地产权制度的变革以及“三权分置”的形成。

如图1所示：新中国成立以来，我国政府间分权化程度经历了从弱到强、再从强到弱的变化，市场间自主性程度则经历了从强到弱、再从弱到强的变化。相应地，农地产权制度经历了农民垄断、集体垄断、两权分离、两权裂变、三权分置的依次变革。在这种变革进程中，“三权分置”很大程度上是嵌入在发展战略和约束条件的组合、以及政府间市场间制度变革的进程之中，它体现了中国依据实践持续展开渐进式变革的转型特征。“三权分置”具有路径依赖性质，即它体现出对此前制度中土地集体所有制、统分结合方式的继承；同时也具有持续变革性质，即它通过承包权来延续农民的土地经济权益，通过经营权体现出农地在农村内部和城乡之间的更有效配置。

总体而言，“三权分置”是在不改变土地集体所有制的前提下，通过产权的细分和交易性增强来释放土地配置活力，而产权的细分和可交易性增强意味着形成了新型农地权利结构。考虑到农地还部分承载着农民的社会保障功能，并对社区内的农民通常具有成员权性质，因此，“三权分置”是在不触动农户承包权的前提下，通过经营权流转来提高土地的配置效率，并保障城市化进程中农民退回农村的“安全阀”，这样就在土地经济效率提高和社会保障功能发挥之间找寻到新的平衡点。在政府间和市场间制度演变的进程中，我国农地产权制度从两权分离、两权裂变到三权分置是一个自发演进的过程，持续的渐进式变革不可能从此前制度中衍生出其他形式的农地产权制度。

相对于两权分离和两权裂变，“三权分置”意味着农地形成了新的权利结构，即从集体所有权、农户承包经营权的两分格局转变为集体所有权、农户承包权、土地经营权的三分状态。理解这种转变需要界定不同权利的内涵，也需要廓清前后权利结构的关联关系。

就权利内涵而言，集体所有权是指集体拥有土地性质变更权和土地利用监督权。承包经营权是指农民以家庭为单位（即农户）取得的承包期内的土地占有权、使用权和处置权，现有法律将土地承包经营权界定为用益物权。承包权是指农民从集体获取的某时期内的承包权利，它包括承包期内的占有权、收益权、继承权和退出权，而经营权是指农户土地让渡后的实际耕作权。

就权利状态而言，如果我们在权利结构中关注前后制度的比较及主体特征，则可以发现： “三权分置”是对此前格局的继承和发展。如图2所示：落实集体所有权是“三权分置”的前置条件，而集体所有权的执行受到地方政府与农村集体关联关系的影响，也受到社区内部村民个体与农村集体关联关系的影响。改革开放之后，农地在集体所有权背景下形成了农户的承包经营权，这种权利与农户承包土地且耕作土地是匹配的。在农户承包但不耕作土地的背景下，土地承包经营权分化为承包权和经营权，土地流出者拥有承包权但让渡经营权，土地流入者通过支付流转费用获得经营权，他们在土地流转市场中依靠合约界定权利义务关系。承包经营权分化为承包权和经营权并不是单向度的，在流转合约到期后，土地承包者收回经营权并实际耕作土地，则其随之就拥有完整的土地承包经营权。

从图2可知，“三权分置”确实形成了新的权利结构，但这种权利结构并不是否定或取消了此前的权利类型。它在产权细分的条件下拓展了农民（以及其他经营者）的选择范围，即农民可以选择此前的集体所有权-农户承包经营权状态，也可以选择集体所有权-农户承包权-土地经营权状态。

与此相适应，农民也出现了显著分化，我国农村存在着三种意义上的农民。一是承包土地且自身耕作土地的农民，他们拥有完整的土地承包经营权。二是承包土地但不直接耕作土地的农民，他们保留土地承包权并让渡土地经营权，这主要体现为常年外出打工的农民工。统计资料显示，截至2016年底我国农民工的数量为2.82亿，其中外出农民工数量为1.69亿，这个群体构成了农地流出者的主体部分。三是不具有土地承包权但实际耕作土地的农民，他们通常是进入农业的专业大户、龙头企业等新型农业经营主体，这类农民通过引入外部资本、技术、信息、经营模式等推动了农业经营方式变革。

立足于“三权分置”，此前农村劳动力和资本的单向度外流很可能演变为各类要素在城乡间的双向流动，城市的资本和劳动力可与农村土地要素相结合，从而在更广泛的范围内深化要素的市场化改革，提高要素生产率以及全要素生产率，并在要素组合效率提高的基础上形成城乡融合发展的新型动力。

由此可见，“三权分置”不唯一是农地领域的产权制度变革，而是立足于社会主要矛盾转化形成城乡融合发展新体制的重要突破口。

四、新时代背景下我国推进农地“三权分置”的政策方案

“三权分置”是现阶段我国农地产权制度变革的基本方向。历史地看，我国农地产权制度演变取决于发展战略与约束条件的组合，以及与此关联的政府间、市场间制度安排的变动。导源于政府间和市场间制度安排的动态演变，“三权分置”才体现出此前农地产权制度演变逻辑的延伸，其要义是在政府间制度边际改进的背景下，通过市场间制度调整来提高农村土地（进而其他要素）的配置效率。

这里，市场间制度安排调整集中体现为不改变土地集体所有制和农户土地承包关系，而通过产权细分实现土地经营权在更大范围内的流动和可交易性。在“三权分置”中，集体的土地所有权与农户的土地承包权得到了延续，这不仅是因为土地体现着生产资料公有制的性质，以及土地对农村居民具有“成员权”特征，还是因为政府可通过界定土地产权而影响经济社会发展，而农民在融入城市时也具有退回农村的缓冲机制。

换言之，保持集体所有权和农户承包权有助于减弱制度变革的震荡，从而在此前制度和“三权分置”之间形成平稳转换，而激活土地经营权则试图提高土地的市场化进程，依靠土地再配置驱动各类要素的充分流动、农业组织方式创新和城乡融合发展。从这个角度看，“三权分置”试图在农地制度演变中兼顾稳定与变革、公平与效率、城市与农村，进而体现出持续化、渐进式推进经济体制变革的转型思路。

问题在于，政府间和市场间的制度安排同样具有路径依赖特征。从现行的政府间和市场间制度来看，“三权分置”面临着如下三重嵌套：

一是地方政府-农村集体，即地方政府和农村集体围绕土地配置的互动和博弈。所有权在农地产权中居于基础性地位，集体所有权首先需要明确农村集体与政府权力之间的边界，现阶段我国的农村集体组织（例如“村两委”）事实上还受到上级政府的较强影响。在分权化改革条件下，地方政府如果面临着财权-事权不匹配和以经济增长为核心的行政锦标赛，其就有动力和能力介入到农村集体的土地配置中，从而对“三权分置”的制度变革产生影响，例如：地方政府强制地将农地转为城市国有用地，或强制地推进农地的集中流向龙头企业。

二是农户个体-农村集体，即农民个体与农村集体围绕土地配置的委托-代理关系。从理论上说，集体所有权是一个经济概念，即集体行使所有权相对于个人行使所有权更能增进成员的收益。“三权分置”强调落实集体所有权、稳定农户承包权也需要厘清村民个体作为委托人，如何对作为代理人的集体组织进行监督，单个农户不仅能够分散化地配置土地承包权，而且能够组织化地行使土地所有权。

三是土地承包者-土地经营者，即土地承包者和经营者之间围绕土地流转的市场对接问题。经营权的社会化配置是“三权分置”提高经济效率的关键，这里涉及农户承包权的权利范围和期限设定，因为这种设定直接影响到承包户的预期、经济决策和行为选择；也涉及承包户让渡经营权之后，流入者的经营权行使与流出者的承包权保障的关系，例如流转合同长期化与承包农民融入城市失败被迫返乡种田的冲突；还涉及承包户和经营者之间土地流转的市场交易成本，即是否有充分的信息资源、便捷的基础设施和可靠的制度条件促成土地流转，并确保流转合同的有效实施。

上述嵌套意味着：“三权分置”是我国农村土地产权制度的重大创新，但这种创新涉及不同层级政府、农村集体、个体农户以及土地实际经营者的复杂关系，这容易导致“三权分置”因不同利益相关者的激励相容难题而实施艰难。反过来说，必须着力解决不同利益主体之间的激励相容问题，让土地相关利益主体均能因制度变革得到福利改进，特别是，作为土地所有者（以集体方式）和承包者（以个体方式）的农民不能出现利益损失，则“三权分置”的土地产权制度演变才能得到顺利推进。

依据这种思路，新时代我国推进农地“三权分置”就应凸显如下政策要点：

一是尊重农民土地配置的自发选择。

作为一个处在市场化转型阶段的发展中大国，我国不同地区的发展水平存在显著差异，同一农村地区中不同农户的经济条件并不相同，融入城市的意愿和能力也不一致。这决定了农民在承包土地后会采取多样化的行为方式：可能自己直接耕种土地，可能让渡土地经营权，也可能这段时间让渡土地但那段时间耕种土地。

由此出发，我国推进“三权分置”不是要强制要求农户必须让渡土地经营权，而是要在承包经营权分解为承包权和经营权的基础上，适应农民行为分化的特征事实，拓展农民的土地配置选择空间，允许、鼓励但不强迫农民开展土地流转，将尊重农民土地配置的自发选择作为实施“三权分置”制度变革的首要基准。

二是完善地方政府的经济激励方式。

地方政府对农地配置的介入导源于经济增长导向的行政考核机制、地方政府的财权-事权不匹配、地方政府对农村集体的影响力。就效应而言，这种介入会影响“三权分置”制度变革的稳定性和连续性。我国推进农地“三权分置”、尤其是落实集体所有权，首先需要清晰界定地方政府和农村集体之间的权利边界，防止地方政府利用行政权力干预农村集体的土地权利。

为此，我国需要凸显农村集体作为土地所有权的权利主体，尽快形成与高质量发展相耦合的地方政府绩效考核和激励体系，通过国家财政体系改革形成各层级政府财权-事权匹配的格局，促使地方政府转向“为民生、协调和创新而竞争”，减弱地方政府依靠干预土地等要素配置来推高短期的经济增长速度。

三是规范农户与农村集体的土地关联关系。

农地集体所有权的“集体”不是一个虚置的、与农户无关的概念，而是由分散的农户依靠某种组织形式产生的权利主体，它是代表分散化的农户行使土地所有权并与单个农户签订承包合约。就此而言，“三权分置”强调落实集体所有权、稳定农户承包权，这为规范农户与农村集体的关联关系提供了契机，只有在明确清晰的集体行动逻辑下，才能真正形成新的农地权利结构。

为此，我国应明确“村两委”等组织在土地配置中的权利边界，促使农地性质、用途、分配方式变更的流程透明化和公开化，形成农户对集体土地使用权的常规化监督机制，促使农村集体在代表、维护和增强农户土地权益方面发挥更大的组织化作用。

四是推动城乡之间生产要素的市场化进程。

“三权分置”依靠激活土地经营权来提高要素配置效率，但激活土地经营权必须与资本、技术、具有人力资本含量的劳动力等要素结合才能实现，而资本、技术、劳动力与农地的结合却依赖于要素的市场化。基于要素市场化程度滞后于商品市场化程度的现状，我国应将要素市场化作为深化经济体制改革的重点，使市场在资源配置中起决定性作用的关键是提高要素市场化进程，降低和减弱要素进入农村从事经营的体制障碍，通过要素市场化形成农地流转的强大拉力。同时，资本等要素下乡意味着土地的经济功能在凸显，社会保障功能在减弱，据此，我国必须贯彻基本公共服务均等化理念，加快形成城乡一体且可相互转换的社会保障体系，通过降低或剥离土地的社会保障功能来推进“三权分置”制度变革。

五是提高农村土地流转进程中的交易效率。

农地“三权分置”意味着部分农户保留承包权但让渡经营权，伴随着城市化进程的推进，这种类型的农户数量将呈现持续增长态势。承包户让渡经营权、其他主体获取经营权是在土地流转市场中进行的，这一市场的交易对象是土地经营权，市场活跃程度却受到交易效率的影响，而交易效率与政府的公共产品供给紧密相关。在实施农地“三权分置”过程中，地方政府对土地配置的直接干预在下降，但对土地流转中公共产品的供给功能却应增强，这包括：建立和完善农村土地流转的信息平台，加强农村道路、桥梁、电信、通讯等基础设施建设，保障土地流转合同以降低土地流转参与者的不确定性等等。这些政策举措均能提高农地流转的交易效率，从而在激活经营权的基础上实现“三权分置”制度变革的预期目标。（全文完）

（本文原刊于《经济学家》2018年第4期，原题：“中国农地‘三权分置’的形成逻辑与实施政策”。略去参考文献，正文略加重新编辑并由作者审定。经授权刊用。）