清华研究报告2023｜“看单点菜”而非“照方抓药”的东盟

【编者按】

1月20日，清华大学战略与安全研究中心（CISS）在北京发布《清华大学战略与安全研究中心2022年度报告：亚太命运共同体展望》。

报告以“亚太命运共同体展望”为主题。世界正遭遇百年未有的大变局，亚太是这场变局的重要场域。报告认为，中国在亚太谋篇布局，需要清醒、冷静、客观地评估自己的优势和劣势，有意识地扬长补短、趋利抑害。

澎湃新闻（www.thepaper.cn）获授权刊发这两份报告。今天刊出报告的第二部分“东盟‘中心地位’锚定亚太多边主义”。

第二部分 东盟“中心地位”锚定亚太多边主义

东盟（东南亚）作为与中国山水相连的邻居，是中国战略环境中最重要的成分之一，也是中国合作伙伴最扎实和密集的方向。东南亚通连陆海、衔接两洋，堪称亚太地区“战略十字路口”，对中国构建“一带一路”、实现军事力量走向世界，以及维护国家主权安全和海洋权益，都至关重要。东南亚也是中国经济内外两个大循环的结合部，是在市场规律推动下承接国内产业向外转移的首要方向，最有基础和条件率先与中国实现“三零”（零关税、零壁垒、零补贴）安排。在完善国际秩序的进程中，东盟是“人类命运共同体”理念的首要实践场，能否成功构建“中国-东盟命运共同体”“海洋共同体”，将具有全局性示范意义。

冷战以后，东盟成长为亚太地区乃至世界和平与发展进程中的活跃力量。东盟对内依托基于“5C”（协商，Consultation；一致，Consensus；关爱，Caring；坚定，Cornerstone；团结，Consolidation）的“东盟精神”和“东盟方式”，加强自身凝聚力，推动共同体建设；对外借助经济全球化提供的网络，推动区域、次区域合作，实现经济的快速增长。随着其经济和外交实力的加强，东盟在亚太地区事务中不断强化其平衡大国、协调各方的“中心作用”。

过去40年来，中国以东南亚为周边合作的重要方向，在对外开放和融通世界的过程中，积极拓展与东南亚各国和东盟组织的关系。双方通过建立和提升对话伙伴关系、商谈和升级自贸区建设、签署和践行《南海各方行为宣言》（DOC）等，实现了从“黄金十年”到“钻石十年”再到“全面战略伙伴”的紧密合作，携手创造了亚太经济发展的新奇迹，构筑起稳定的多边和多重网络化地区合作框架。

冷战结束时绝大多数东南亚国家以日本、美国或者韩国为最大贸易伙伴和出口市场。现在，中国成为东盟国家最大贸易伙伴，在各国占比达25%至40%不等，东盟对外货物贸易约1/5是与中国进行的。双方在地方层面也形成深度的经贸交融，两大市场之间“毛细血管”交织的密切程度远超其他国家和地区。2022年初“泛亚铁路”中国-老挝段的开通，使得相互联通更加便捷。越南近年在全球供应链中位置上升，有条件大量承接中企产能转移，与中国的产业合作紧密度持续增强。新加坡承接着中国大量的转口贸易和约70%向“一带一路”沿线国家投融资的流转。自2013年起，中国连续9年保持新加坡最大贸易伙伴国地位。2021年，中方从新加坡进口额为387.9亿美元，同比增长22.7％。2022年第一季度，中方从新加坡进口额为93.3亿美元、同比增长5.8％。新加坡连续9年来也是中国最大新增投资来源国。2021年新加坡对华实际投资103.3亿美元，同比增长34.5％。截至2022年3月，新加坡累计在华实际投资1240亿美元。

新冠疫情、乌克兰危机、大国战略博弈的叠加效应置东盟于冷战后前所未有的困境。边境关闭、社会停摆、疫情反复暴发，对东盟供应链韧性和经济增长的稳定性造成较大冲击，美国加息、全球通胀、能源和粮食价格波动等更是雪上加霜。缅甸政局激变、内乱不息影响到东盟团结合作的稳定性，冲击内部危机协调力，中美关系恶化、俄美关系崩溃、应对乌克兰危机的立场差异以及众多国际地区论坛暂停或转至线上，都影响到东盟在地区事务中发挥“中心作用”、施展协调能力的空间和效果。

东盟在2022年充分显示出身段灵活、善于应变的特质，抓住大流疫变化的时机积极行动起来。柬埔寨、泰国、印度尼西亚分别利用承办东亚合作领导人系列会议、亚太经合组织（APEC）领导人非正式会议、二十国集团（G20）峰会的契机，提出着眼于重振一体化活力的口号，凝聚促合作促发展的积极性，再度巩固了东盟的“中心地位”，并展现出相当强的战略自主性。去年5月，印尼、越南、泰国外长发表联合声明，宣示将与所有伙伴和利益攸关国共同努力提振合作精神，强化东盟“中心地位”和维护地区和平稳定的信誉与作用；11月，东盟籍三大峰会的成功举办，突出“开放、连接、平衡”的“亚太主题”，呼吁各方聚力应对粮食、能源、公共卫生等具现实紧迫性的非传统安全挑战，有力牵制了大国战略竞争和地缘政治博弈主导地区议程的态势。东盟峰会提出要加强互联互通，力争在2025年后实现可持续、全面和有弹性的东盟共同体愿景，并为此加快适应气变、智慧城市、能源转型、绿色增长、中小微企业等方面的改革。同时，东盟加快对多组双边关系进行提质升级，继2021年底与中国达成共建全面战略伙伴关系的共识之后，2022年底又与印度、美国建立了平行的对话关系，强调将与各主要力量加强海上安全、气候变化、数字经济等多领域合作。这一系列举措的目的是确保东盟继续成为多种地区方案的“汇合点”和国际投资“热点”。

美国拜登政府为推进其“印太战略”和对华战略竞争，面对东盟的自主姿态，刻意放低身段，加强争取工作，将美国在东南亚的布局重点放在争取第三方的支持上，力图使东南亚成为“形塑中国周边战略环境”的前沿。

一是提升政治关系，扩大战略互通性。东盟在特朗普时期对美方提出的“印太”概念便采取了拿过来为其所用的作法，通过制定《东盟印太展望》建立对接窗口。白宫2022年2月发布的“印太战略”文件把“向东盟赋能和促进东盟团结统一”列入行动计划；5月的美国-东盟特别峰会和年底的美国-东盟峰会把双方关系升格至“全面战略伙伴”，提出的合作议程相当丰富，包容了新冠疫情、“经济连通性”、海上安全、人文交流、次区域发展、技术创新、气候变化、维护和平和建立信任等广泛内容，并与美国“印太战略”实施重点高度重合。

二是利用部分东盟国家对大国军力发展的恐惧心理，提出“集合威慑”（Integrated deterrence）的概念，强化对华军事遏制。此概念强调的是海空陆等常规力量与网天情等非常规手段并用的集合效应，调动盟友伙伴力量，构建军事意义上的综合威慑体系。美国恢复和扩大了与菲在南海的联合演训，并正就美军在菲获得更多基地准入进行协商。美国与越军事安全合作和能力建设从情报共享升级至联合作战。美国并继续以南海争议为抓手，离间中国与东盟关系，包括干扰“南海行为准则”（COC）磋商，推动“南海仲裁”结果在一些东盟国家实现国内司法化，帮助东盟国家发展海警力量。美国还时不时直接对中国岛礁进行近岸滋扰，协调日本、法国、英国、印度、澳大利亚、加拿大等域外盟友介入南海局势。俄乌冲突爆发后，美日等国炒作“乌克兰的今天就是东亚的明天”论调，刺激地区中小国家对华焦虑感和不信任情绪，推动北约功能性合作的触角伸向日韩，与此前已搭建起来的美日印澳四方安全合作（QUAD）和美英澳三边安全联盟（AUKUS）等小多边机制相结合，“化整为零”的“印太版北约”若隐若现。美国的最终目的是“两洋（印度洋、太平洋）相衔”、“三海（东海、台海、南海）联动”，以综合性“离岸制衡”全面覆盖对华警戒，并尽可能多地消耗中国战略资源 。

三是弥补经贸“短板”，开辟“平行赛道”，与中国竞争地区经济影响力。拜登政府深知美国在向东盟国家进一步开放市场、提供零关税等方面缺乏与中国竞争的条件，遂采取了另辟蹊径的做法，提出“印太经济框架”（IPEF），获得多数东盟国家支持。IPEF本质上是行政化操作，不含关税准入条件，无需立法机构批准，只要参与局部合作便可认为是加入，重在重构规则标准，不能排除后续逐领域推出排他性、限制性细则。美方重点是发挥私人投资的优势，推动重塑地区产业链、供应链和贸易投资环境，并且注意发挥东南亚重点对象国的专长。比如马来西亚有芯片封装能力，英特尔宣布将投入71亿美元建厂；印尼的独角兽企业自2020年以来迎来硅谷的大举投资；英特尔、苹果、谷歌等美企已在着手扩大在越南的供应链。

拜登政府推动的对华战略竞争是一种“系统性竞争”。美以优厚的条件让东盟国家“全方位参与”其对地区合作议程的重置、供应链条的重组，乃至对区域框架的重构、地区规则的重订，有较大概率给东南亚区域合作带来丰厚成果。与此同时，不能排除会对中国影响力产生稀释和架空的作用。仅以供应链重组为例，如IPEF合作模式在东南亚扎根，不仅中国-东盟自贸区的落实、升级和延伸将受影响，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）作出的便利安排也可能被分割。

美国在东南亚方向挑起的对华多维度竞争首先是一场“人心之争”，其特点是积极争取伙伴、树立合作“支点”。争的结果最终要看谁能真正做到尊重、照顾中小国家的利益和关切，提供有利于地区和平、稳定与繁荣的公共产品，谁能赢得东盟大部分国家发自内心的支持。

这也是一场“议程之争”，美国竭力渲染紧张气氛，想把地区和平合作的议程扭上军事安全轨道，为其战略部署提供“合法性”。中国则实施“富邻”政策，积极推进市场融合和基建联通，以促进共同繁荣。长远看，谁的倡议和行为最能反映地区潮流、引领区域合作，谁就能掌握更多话语权。

这还是一场“规则之争”，中美将通过与东盟的具体合作和制度安排塑造地区的行为范式，比如，“南海行为准则”磋商与“南海仲裁案”针锋相对，影响着海洋规则的演变；RCEP和IPEF各行其道，催生不同的经贸标准。长远看谁主导的范式能成为主流，就将在相关领域提供未来地区规则的基础。

这同时是一场“地区安全框架之争”，东南亚为中美提供了地区安全观念的实践场，美国固守零和思维，坚持搭建基于“集体安全”理念的排他性机制，以“包容性”之名行“小圈子”之实，试图逐渐掏空东盟地区论坛（ARF）、10+8防长会等中方支持、长期运转、反映“东盟中心”作用和“协商一致”精神的地区安全机制的存在意义，与中国主张的基于“合作安全”理念的安全安排形成对立。

东盟组织和多数东盟国家从历史沿革的角度，一向对美国力量在本地区的存在持欢迎态度。但他们也一直对大国争斗持警惕和反对的立场。随着美国“印太战略”的成型，东盟意识到自己身处印度洋和太平洋的衔接地带，地缘战略价值上升，希望借势增强在区域的“中心”地位和大国关系中的“桥梁”作用。而东盟作为中小国家集团，其宣扬的“中心性”是以“开放性”为前提，也即，在东南亚地区引入不同大国势力，确保它们相互制衡，东盟才会更有安全感，一些与中国存在领土主权和海洋权益争端或对中国崛起后将发挥的地区作用缺乏信任的国家甚至主动邀请或者迎合美军事上的“重返”。但是，另一方面，中美关系的恶化导致东盟国家内心不安全感增强，它们担心地区议程偏离以经济和社会发展为优先的轨道，对美国递来的脚本更多是“看单点菜”而非“照方抓药”。

东盟长期奉行的“大国平衡”战略除了利用大国相互制衡，更重要是主动协调大国政策以谋取安全和发展利益。东盟深知均衡发展与中国和美国的关系才能更多发挥自身作用，因而拒绝选边站队，拒绝为了迎合美国而削弱同中国的合作议程，这是其行为底线。在此过程中，印尼、新加坡等国试图发挥思考者和协调者的作用，施展娴熟的外交技巧，呼吁中美保持战略克制，拒绝充当大国“代理人”，提出“新不结盟运动”的倡议，尝试在科技、供应链等领域建构更加开放、包容的多边网络。

（本文标题为编者所拟。）