应对人口负增长｜各国都有哪些招：支持生育，鼓励老人再就业，吸纳移民

2022年末我国人口比上年末减少85万人，人口发展进入一个新阶段。从国际上看，那些早些时候已出现人口负增长或生育率较低的国家是怎么应对的？

各国人口转变基本情况

“20世纪以来，较早实现现代化和工业化的发达国家已经完成了人口转变，逐步进入生育水平下降和老龄化程度加深的阶段。长期的低生育水平给这些国家的经济社会发展带来了挑战，各国政府从倡导控制人口数量和生育水平转向鼓励和支持生育，出台了一系列生育友好和家庭友好的支持政策。”中国人口发展研究中心副研究员史毅在接受澎湃新闻记者采访时表示。

据史毅、王茜、贺丹等人的研究，随着低生育率水平在世界范围内的扩散，出台鼓励生育政策（pronatalist policy）的国家和地区也在增多。1976年，仅有8.7%的国家和地区出台了鼓励生育政策，2007年后，超过20%的国家和地区实行了鼓励生育政策，2015年，通过政策鼓励生育的国家和地区增加到了27.9%。

史毅指出，尽管政府对生育水平高低的判断是出台政策与否的重要依据，但最终是否出台相应政策不是必然的。各国生育支持政策的转变往往滞后于对生育水平态度的转变，这种滞后性也让很多国家错失了提前阻止生育水平持续下降的良机。

他举例道，欧洲在2001年后认为生育率过低的国家和地区超过了20个，但出台鼓励生育政策的国家和地区只有15个，2001年至2009年期间，出台鼓励生育政策的国家和地区的数量均低于认为生育水平太低的数量，而2011年，认为太低的国家和地区共有29个，出台鼓励生育政策的国家和地区却有31个。在亚洲，出台鼓励生育政策的国家和地区与政府态度之间同样存在一定的数量差异。明确采取鼓励生育政策的国家和地区主要位于亚洲和欧洲，而且数量在不断增加。1976年，亚洲仅有2个国家出台鼓励生育政策，而在2015年，有18个国家和地区推行鼓励生育政策。

“其中，以色列在过去几十年内一直推行鼓励生育政策；部分伊斯兰国家也有较长的鼓励生育历史，如科威特、阿联酋、沙特阿拉伯等；东亚国家中最早推行鼓励生育政策的国家是新加坡，新加坡在1986年的调查中已属于鼓励生育的国家，日本和韩国则在21世纪初才开始出台政策鼓励生育；鼓励生育的中亚国家主要有两个，分别是土库曼斯坦和哈萨克斯坦；东南亚鼓励生育的国家最少，柬埔寨在1976年和1986年的调查中都属于鼓励生育的国家，但相关政策在1996年之前已取消，一直到2011年的调查才显示泰国实行了鼓励生育的政策。”史毅说。

近日，中国人民大学社会与人口学院副教授陶涛在其发表的《世界人口负增长国家的情况和应对》一文中介绍，根据联合国人口司公布的2022年世界人口展望数据，2021年，有38个国家处于内生性人口负增长之中，它们的负增长主要源自长期低生育率。主要分布在欧洲（25个，包括俄罗斯、匈牙利等）、亚洲（5个，包括日本、韩国、中国香港地区等）、北美洲（6个，多为岛屿国家）等。这些国家都面临严峻的低生育率和老龄化形势。

其中，德国是1950年以来最早经历人口负增长的国家，自1973年起开始负增长；匈牙利经历的人口负增长时间最长，从1980年持续至2021年，四十余年间总人口规模缩减近10%。俄罗斯1994年出现人口负增长，一直持续到2007年，2008～2019年恢复人口正增长后，又于2020年开启新一轮的人口负增长；日本自2010年负增长持续至今，十余年间总人口规模降幅约为3%；韩国在2020年初开始人口负增长，2021年TFR低至0.88。

多种形式的生育支持政策

面对人口负增长，各国一方面采取多种形式的生育支持政策，如税收减免、现金补贴、带薪产假、育儿假等措施来缓解甚至阻碍人口负增长的到来，另一方面通过增加女性和老年人就业、产业升级、技术进步等措施来努力适应人口负增长带来的后果。

​​​陶涛指出，鼓励生育是各国应对人口负增长的基本策略之一。首先，人口负增长国家会通过为妇女和家庭提供医疗保健服务，帮助其实现理想的子女数量、生育间隔及时间。其次，各国也重点关注家庭和工作的平衡，通过实施产假制度、采用弹性工作制、兴建托育机构等方式来促进就业领域的性别平等。此外，瑞典、韩国等国家还会通过津贴补助、减租减税、减免子女大学学费等措施来降低生育成本，俄罗斯则采用了荣誉激励的方式，向生育多子女的家庭颁发“光荣父母奖章”“光荣父母勋章”，并给予物质奖励。

在陈梅、张梦皙、石智雷的《国外生育支持理论与实践研究进展》一文中指出，许多发达国家（地区）的生育支持政策中都突出强调了“性别平等”，男性更多地参与育儿不仅能够减轻女性的育儿负担，还有利于女性在劳动力市场获得更加平等的对待，重新回到劳动岗位。瑞典、德国等国家都曾采取过激励男性参与育儿的政策，包括瑞典的父亲专属带薪育儿假以及德国鼓励父母双方参与育儿的制度，在提高生育率方面取得了一定的效果。

“法国家庭政策的特点是对多生育家庭提供系统的支持，在家庭补助和育儿假期方面相对于独生子女家庭都采取了更多的激励措施，正是这些激励政策使法国一直保持较高的生育率。”

根据陈梅、张梦皙等人的研究，瑞典、英国、挪威等国家在促进生育率提升方面都曾采取了延长产假和提高生育津贴的方式并取得了一定的效果。但是过长的产假可能对女性职工社会劳动参与的合法权益产生损害，因此，在产假制度方面，延长产假要与相应的法律和规章制度联系起来，在保障女性社会劳动参与的合法权益的基础上延长产假。除此之外，生育津贴的提高也需要政府部门的参与，单纯依靠企业可能不能有效改善女性的生育环境。

另外，还需要综合考虑提供育儿支持，降低养育成本。作为生育配套支持政策的一部分，托育服务是各国政策框架内的重点内容。

瑞典、英国、挪威、德国、澳大利亚等国家都曾采取了一系列措施来为家庭提供育儿支持，降低家庭面临的育儿成本从而提高生育率，包括修建足够的托育中心、提供托育补贴、对未参与托育的家庭提供育儿补助等，这些措施在促进生育方面发挥了至关重要的作用。

“在托育服务的经费支持政策上，各国存在不同的导向。有主张家庭成本社会化的，如瑞典等北欧国家，教育法案规定地方政府有责任为年龄在12岁以下的儿童提供全天候的托育服务，儿童享受托育服务的权利得到法律保障；有主张政府辅助家庭育儿的，如德国，推崇以家庭抚育为主、政府辅助的育儿友好政策，市场主要充当边际性角色；有主张政府兜底保障的，如英国，只保障最低限度的福利水平，重点为处境不利家庭提供育儿支持；也有主张育儿是家庭责任的，将儿童照顾归属于家庭责任，政府辅助家庭改善育儿环境。”史毅说。

史毅告诉澎湃新闻记者，在托育服务机构设置和管理模式上，各国也有很大区别，有的国家推行0-5岁托幼一体化的保育模式，有的国家以3岁为分界线实行托儿所和学前教育分离的模式，有的国家同时支持两种模式。以日本为例，基本实行的是将幼儿园和托儿所分开管理的模式，但欧洲多数国家主要实行托幼一体化的混合托育服务模式。

通过增加女性和老年人就业、产业升级、技术进步等措施来适应人口负增长带来的后果

史毅介绍，德国、日本这些较早进入老龄化社会的国家，老年人退休之后再就业的比例相对较高，一定程度上能减轻生活压力，对减轻养老金的负担也有一定的积极作用。他建议，在职业教育方面，可以进行技能型人才的培养和培训，另外可以在老年大学中尝试提供一些灵活的再就业和技能的培训。

“提高老年人劳动参与率和女性劳动参与率也是各国政策的着力点。例如，日本、德国逐渐提高了获得退休福利的年龄，意大利则采取了减少福利的措施，韩国鼓励为老年人提供就业岗位，奥地利则给雇佣老年员工的企业提供奖励。针对女性就业，日本从法律、政策、社会福利、企业工作制度等多层次着手，保障女性的就业权益，促进就业领域的性别平等。韩国一直以来也重视提升女性的劳动参与率，通过制定一系列针对女性的就业优待机制，让更多女性回归职场。”陶涛说。

陶涛指出，面对人口负增长，各国还加快了产业升级和技术发展的步伐。比如，日本通过转移劳动密集型产业至其他国家来调整国内的产业结构，着力提升本国技术研发水平和产业优势，以适应人口负增长的发展。德国在注重转移中低端产业、腾挪资源空间发展高端产业的同时，也在努力提升海外企业在其他国家本土化的融合发展水平。

此外，陶涛表示，吸纳移民也是各国应对人口负增长的重要举措。一方面，部分国家采取了鼓励移民的政策，尤其是鼓励高素质、高技术水平移民迁入。另一方面，各国也通过加强社会服务、提供语言培训、完善法律法规等方式，保障非本国国民的社会融入。