大外交｜秦刚就任后首访非洲：展现战略定力，回应非洲关切

当地时间2023年1月15日，埃及首都开罗，中国外交部长秦刚访埃期间，与埃及外交部长共同出席新闻发布会。人民视觉   图

1月16日，中国外交部长秦刚结束了为期一周的访非之行。1月9日至16日，秦刚访问了埃塞俄比亚、加蓬、安哥拉、贝宁、埃及和非盟总部、阿盟总部。新年首访非洲是中国外交连续坚持33年的传统，此访也是秦刚担任外长后的首访。

“加强同非洲国家的团结合作，始终是中国外交的优先方向，无论国际风云如何变幻，中非双方永远是休戚与共的命运共同体。”秦刚于1月11日出席非洲疾控中心总部竣工仪式时在致辞中如是强调。

浙江师范大学非洲研究院院长刘鸿武在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时表示，“中国外长开年首访非洲的传统虽说是自然的延续，但实际上能够坚持下来实属不易，这体现出我们的战略定力，这也是中国特色外交必须坚持的原则。”刘鸿武特别提到，1974年，毛泽东主席提出的中国和 “整个非洲都是第三世界”，并“希望第三世界团结起来”，对中国特色外交的成长具有跨越时空的战略意义与目标指向。

纵观秦刚在访非期间的重要表态，无论是“中国始终将非洲置于外交优先方向”“率先支持非盟加入二十国集团”，亦或是强调“非洲应该是国际合作的大舞台，不是大国博弈的角力场”，处处传递出中国始终站在广大发展中国家一边的强烈信号。

值得注意的是，随着中美对非关注度增加，一些西方舆论又开始渲染中美在非争夺影响力的叙事。对此，北京外国语大学国际关系学院教授宋微告诉澎湃新闻，美国制定对非战略的逻辑是为应对非洲以外势力（external factor）的介入，或是对所谓的外部竞争作出回应，而其本身开发非洲的动力不足，非洲实际上处于美国外交事项的底端。

出访五国遍及非洲东西南北中

2023年是中非关系发展历程中的重要节点。非盟和非洲国家将迎来非洲统一组织成立60周年。同时，今年还是习近平主席2013年首访非洲时提出真实亲诚对非政策理念和正确义利观10周年。

与此同时，不少专家和媒体都观察到，秦刚此次访问的非洲五国有其特殊的考量。此访的五个非洲国家在地域上涵盖非洲的东、西、南、北、中：埃塞俄比亚（以下简称“埃塞”）位于非洲东北部，贝宁位于非洲西部，安哥拉位于西南部，埃及是北非阿拉伯国家，加蓬则位于非洲中西部；语种上包括了阿拉伯语、英语、法语、葡萄牙语国家；从国家体量上看，既有大国，也有小国。

“从多重维度来看，此次访问的安排凸显出中非关系发展的全面性和均衡性，也体现了中国一贯坚持的大小国家一律平等原则。”刘鸿武指出。

在上述五国中，中方此访选择非洲（中）西部国家贝宁、加蓬颇受西方媒体的关注，这两个国家被认为与美、法等西方国家关系深厚。对于这一论调，宋微指出，长期以来，中方也是贝宁的援助国，早在上世纪六七十年代，中方帮助贝宁建立诸多工业体系。2011年底，中方还宣布与包括贝宁在内的“棉花四国”开展棉花领域合作，响应世界贸易组织“促贸援助”倡议。

此外，刘鸿武也分析称，多年以来，东非沿海国家对“一带一路”倡议的参与度较高，中方与其联系也较为紧密。但随着近几年西非法语国家对“一带一路”积极性提高，我们也逐渐对这些国家在中非合作中的地位给予重视。

值得一提的是，作为就任后首次出访的第一站，秦刚访问埃塞俄比亚时特别提到了“非洲之角和平发展构想”的进展，意在进一步促进当地局势和平稳定，实现该地区重建与发展。此前，埃塞经历了持续长达两年的内战。去年11月2日，埃塞政府和“提格雷人民解放阵线”武装（编注：原执政联盟埃塞俄比亚人民革命民主阵线的核心政党，曾实际控制国家政权）宣布双方达成永久停火协议。

对中方而言，非洲之角（编注：包括埃塞、厄立特里亚、吉布提、索马里、肯尼亚等国）战略位置重要，是连接印度洋、红海、地中海的海上枢纽。而被称为埃塞非洲之角“稳定锚”的埃塞，其重要性更是不言而喻。值得一提的是，去年2月，中方任命资深外交官薛冰为外交部非洲之角事务特使。

从“非洲之角和平发展构想”出发，宋微向澎湃新闻分析称，在中方去年提出全球安全倡议的背景下，未来中方会继续加大同非洲的安全合作。她进一步解释了这背后的考量，即安全问题已成为制约非洲发展的“瓶颈”：非洲萨赫勒地区（编注：非洲北部撒哈拉沙漠和中部苏丹草原地区之间的一条总长超过5400公里、最宽可达1000公里的地带）已成为恐怖主义势力的“温床”；部分西非国家去年发生军事政变或政变未遂。不过，宋微也指出，我们加强与非安全合作的前提是遵守不干涉内政原则。不仅是传统安全合作，在粮食安全等非传统安全领域中国与非洲进行合作也有其必要性。俄乌冲突叠加非洲之角的旱灾，使得部分非洲国家深陷粮食危机与难民问题。

除了上述五国之外，秦刚此次还访问了非盟、阿盟这两个区域性国际组织。在刘鸿武看来，中国与非洲、阿拉伯国家互为彼此外交发展的战略支点，对这两个组织的访问表明我们积极支持非洲的一体化建设，主张“用一个声音”在国际社会上说话，维护国际公平正义。

积极回应非洲国家关切

着眼于去年以来国际局势的变化及其给非洲造成的冲击，中国也在调整对非合作的一些重点，积极回应非洲国家所需。

作为中非合作的标志性项目，中国援建的非洲疾控中心总部竣工颇受外界关注。在新冠大流行的冲击之下，该项目提前实现封顶，极大助力了非洲卫生事业的发展。

具体来看，考虑到所访非洲五国差异化的国情，中方在与不同国家的合作中的优先事项也各有侧重与亮点。访问加蓬期间，秦刚强调中方支持加方探索符合自身国情的发展道路，加强发展战略对接，即通过“一带一路”，助力加方推进“新兴加蓬”战略目标，实现共赢与发展。

而对于石油资源丰富的安哥拉而言，推进经济多元化是其主要发展诉求。在秦刚访问该国期间，该国总统洛伦索提到了中国支持建设的机场、水电站、道路、港口等重大项目在安推进，这对该国的经济社会发展发挥了重要作用。

此外，刘鸿武也告诉澎湃新闻，去年气候变化、俄乌冲突爆发所产生的负面溢出效应对非洲冲击较大，导致该地区粮食价格上涨，债务违约情况加剧，非洲国家正处于非常困难的阶段。中方也积极回应这些关切，帮助非洲国家缓解粮食短缺、推动绿色低碳项目发展。

应该如何厘清中非之间在双多边层面领域、种类纷繁的合作项目？宋微在采访中提供了理解中非合作逻辑的两条线索。一方面，发展合作始终是中非关系中的基础和主流。宋微认为，由于历史原因，非洲大陆处于欠发达状态，近年来的新冠疫情进一步加剧了非洲面临的发展挑战。在此情况下，绝大多数非洲国家主动对接“一带一路”倡议，希望中国在发展问题上给予它们更多支持。

同时，宋微还指出，配合这发展合作的这条“主线”，中方始终强调支持非洲的自主发展，即通过中国的援助帮助非洲国家激活其内身发展动力，这是我们提供援助的目的。前文中提及的将“一带一路”与“新兴加蓬”战略对接即反映了这一合作模式。

中美在非洲争夺影响力？

对于秦刚此次访非之行，有不少西方媒体从中美博弈的视角来渲染所谓大国竞争色彩。例如，美联社刊文分析称，在中国成为非洲大陆的主要贸易伙伴、基础设施投资者之际，美国正与中国争夺在非洲的影响力。

实际上，从近期诸多迹象可以看出，拜登政府似乎强化了对非洲地区的关注。去年12月，拜登在华盛顿主持了一次汇集近50个非洲国家领导人的美非峰会，拜登承诺美国“全力关注非洲的未来”，并称美国是非洲国家的“首选合作伙伴”。而就在秦刚结束非洲行之际，美国财政部长耶伦预计于本月17日访问三个非洲国家——塞内加尔、赞比亚和南非。彭博社的报道分析称，此访意在重振美国与非洲大陆的关系，限制中国在非洲国家中的影响力。

尽管美国政府对非洲的关注度有所提高，宋微仍直接点明，“非洲几乎一直处于美国外交事项的底端。”她解释称，美国制定的所有对非战略都是应对非洲以外势力的介入，或是对所谓的外部竞争作出回应，这一点在美国国会历次听证会中都有直接体现。此外，对于美国的部分跨国公司而言，非洲营商环境有缺陷，致使美国对非洲的开发动力不足。

在回应如何看待美非峰会时，秦刚在此次访非期间指出，中美关系不应是竞争关系，不应是你输我赢的零和博弈，否则只会两败俱伤、让世界遭殃。他也强调，“非洲应该是国际合作的大舞台，而不是大国博弈的角斗场。”

对于如何在非洲开展国际合作，中方乐见其他国家帮助非洲实现和平与发展。同时，中国也在尊重非洲国家意愿的基础上，对与任何国家在非开展三方或多方合作持开放态度。

谈及在非开展三方或多方合作，刘鸿武认为，中方同其他国家潜在合作领域广泛，涉及教育、环境、医疗、气候、农业等低政治领域，也包括疾病控制、反恐等需要多边共同应对的领域。美国乔治·华盛顿大学教授、美国前驻埃塞俄比亚大使大卫·希恩（David Shinn）在接受美媒采访时也表示，尽管美中两国在非洲有竞争，但也有很多共同利益。

而从以往实践情况来看，中方的确也与包括美国在内的国家有过在非合作的经历。举例而言，2016年11月，中美签署共同支持非洲疾病预防控制中心谅解备忘录。按照“非方提出、非方同意和非方主导”的合作原则，共同支持非洲疾控中心建设。

不过，同样不容忽视的是，在更多的情况下，想要在非开展三方或多方合作仍存在不少现实挑战。宋微指出，在与西方国家开展合作时，它们往往强调自身在三方合作中的主导性，因而缺少平等合作的基础。此外，宋微也坦言，由于三方合作背后的沟通成本极高，这对所有国家而言都是一个难题。

同样，刘鸿武也认为，目前在非开展三方或多方合作效果不够理想。主要原因在于，部分西方国家“口惠而实不至”，不愿付诸行动。同时，部分非洲国家也更倾向于开展双边合作，从而提高其博弈的筹码。

面对上述现实阻碍，如何推进在非的三方或多方合作？刘鸿武建议道，中方需更加主动地推动项目落地。为实现这一目标，我们在非的使馆、中资企业等机构，应更为开放、积极地与欧美国家在非的国家组织、使馆等加强联系，参与当地的一些多边合作。