改革开放40年︱耿曙：政商关系的中国道路

澎湃新闻  刘筝 图

改革倏忽已经四十年

40年前一场历史巨变，开启了翻天覆地的变化，创造出我们今天的中国。处于历史时刻的前夕，本文将从政商关系切入回首中国改革开放的历程。看看过往的40年里，政商关系发生什么变化？它改变了什么？又受到什么制约？未来还将怎么变化？一方面纪念这激动人心的40年，另一方面也通过回顾过去，帮助理解当下，或能窥探未来。

说起“政商关系”，它不同于“政企关系”，虽然指涉对象类似，但政企关系侧重两类组织的互动，更加制度化，适合观察西方国家的政经体制。反之，政商关系强调两类人群的往来，更加个人化，有助理解非西方国家的政经结构。当然，这里必须要说明，虽然政商关系听来有点“界限不明，纠葛不清”，似乎带点寻租、腐败的味道。但下面会说到，“寻租”与“寻利”本就一线之隔，当年正是靠着政商关系，这才打开市场经济之门。当然之后的发展，政商关系也成了改革的对象。

所以，从政商关系切入回顾中国的改革开放，将别具意义与启发。毕竟，过去40年的社会变迁，主要由经济变化带动，经济活动又总脱离不了政、商间的互动。如果从这个角度着眼，我们将不难发现：在过往40余年中，政商关系既驱动政经体制变化，也深受政经体制束缚。认准了这条线索，将更容易掌握中国改革的特征与步履。

基于上述目标，本文将针对过往的政商关系，分三个阶段进行考察：（1）“八零体制”下的政商互动，约自上世纪80年代初期到90年代前半，此时主要看点是“政商关系复苏，逐步开辟市场”；（2）“九零体制”下的政商往来，约自上世纪90年代中期到2010年代初期，此时变化的焦点在“国家市场磨合，变通体制巩固”；（3）“十八大”所开展的当前政商互动模式，约自2010年代初期迄今，这个阶段的看点则是“国家强势振兴，中国时代来临”。

政商关系复苏，逐步开辟市场

先从掀起浪潮的1980年代说起。撼动计划体制的浪潮当然是“由上而下”掀动的，但却是通过政商关系的传导，才一点点冲刷出市场运作的空间。政商关系的关键角色，还得从比较的角度才能看得清楚。话说从头，在改革总设计师邓小平的引领下，中国的改革开放其实是维护体制的改革，而非冲击体制的革命。但是看看1960年代的苏联东欧，既要保住计划体制，就难导入市场机制，所以到头来改革纷纷下马。中国情况却大相径庭，既基本维持体制，又成功创造市场，而蓬勃发展的经济，又回头抬高政权的威望。这样的“奇迹”怎么发生的？当时笔者正为准备论文，深入基层蹲点调研，发现不少却鲜为人知的事例，透彻展示中国是怎么在计划经济的铜墙铁壁上，硬凿出市场运作的空间，其中要角正是活跃于基层的政商关系。换句话说，这或许是中国改革开放终能与众不同的关键所在。

这里可以谈谈三类事例，说明政商关系怎么发挥影响。第一类事例，发生在1990年代初期。此时的地方政府，无论就政策要求或领导理念，仍然偏向国有部门。但缺乏地方政府许可，处于体制外的乡镇企业与民营企业，基本没有竞争的机会，而若国有部门继续独大下去，市场机制根本没有空间。那么一切的变化从哪里开始呢？就是政商关系。原来对地方政府而言，一边是具有垄断优势的国营企业，自恃其无可取代的地位，对地方政府基本不予理会，另一边则是乡镇企业或民营企业，几乎都是费尽浑身解数，百般讨好政府官员。结果我们在基层看到的是，地方政府无论于公于私，都似乎还在保护着国营企业，但具体做法上，却一次又一次给乡镇或民营开口子，放宽各种进入障碍，容许他们参与竞争。地方政府为何这么干呢？原来对他们而言，要不容竞争者进入，企业就不会买他们的账，最好几家激烈竞争，他们才能居中有所斩获。根据我们的基层调查，市场就是这么开放的，竞争就是这么创造的。

当然，这样极其有限的开放，一般顶多只能做到寡占巨头间的竞争。再进一步的放开竞争，恐怕又不利于几家巨头的利益了，他们自然会利用之前的政商关系来防范进一步的开放竞争。

这又开始第二类政商互动的事例。原来眼见前述巨头分利有利可图，又诱发了另一波政商关系的积极活络：有来自外地的，往往背有靠山，要求硬分杯羹；也有常在本地的，或者船小掉头、或者多角延伸，或者通过关系，或者利害均沾，纷纷试图打入这个寡占市场。经过这一波波通过政商关系的“进入”攻势，基层一多半的商品、服务领域，就越来越走向竞争市场了。

当然，这都还是“小打小闹”式的区域市场竞争，要迈向全国统一大市场，还得通过第三类政商关系的事例。

这是建立在前两个阶段的基础上，由于企业百般结交政府，形成密切的政商互动，政府支持当地企业，企业也配合当地政府，逐步编织出一个个“地方利益共同体”。各共同体虽以政企联盟为核心，但彼此却在市场上相遇，通过各种产品进行竞争，终于慢慢扩张为全国性的竞争市场。钱颖一等学者将这种地方政府带头的商业竞争，称为“中国式的联邦体制”。那么，“中国式的联邦体制”的特色，就在密切的政商互动。

回顾“八零体制”，先通过政商关系运作，为市场经济开拓空间；而经济不断繁荣发展，又回头强化政府的治理威望。因此，虽然经济经历巨变，政府主导却丝毫未动摇。处于这样的国家-社会关系下，政商互动的模式，自然迥异于西方做法，但却类似传统中国。在结构上，企业必须嵌入国家体制，取得政府鼎力支持，放松各种管制，企业才能壮大繁荣；在运作上，企业又得藉由个人网络，通过人际信任，超越体制内部分割，才能搭桥牵线，整合各种资源。从这个角度看，“八零体制”是从革命年代的束缚中迅速解放，政商关系反而逐渐回归传统模式。

国市关系磨合，变通体制巩固

结束了“八零体制”，时序进入1990年代中期。一方面国家遭逢了一些经社冲击（如经济过热、过度放权、金融危机等等），另一方面鉴于之前失控教训，国家因此提高了警觉。在这样的背景下，开启了朱镕基总理主导的一系列改革，包括央地分税、国企改革等，逐步迎来了“九零体制”。经过改革之后的体制，可以从两个层面考察。第一，整体的政商结构，受到“抓大放小”影响，政府掌控战略要地，让出部分经营空间，形成“政府”与“市场”的磨合、共处关系；第二，经过反复制度实践，之前国家介入、等级待遇之类“变通性的制度安排”（吴敬琏先生语），逐渐得到巩固夯实，似乎将长期延续下去。

处于这样的结构下，市场力量固然得到强化，国家权力也进一步伸展，进一步走向“中国特色”的政商关系。如果展开来说，那么整体法治环境有所改善，企业地位得到更好保障，经营空间也更为明确。但与此同时，政府对市场监管、资源配置能力也在强化。企业依附政府的总体格局并没有本质的改变。再退一步看，不同于1980年代，国家尚未充分调适；到了1990年代，政府已能娴熟驾驭。也因此，政府仍然牢牢掌握体制的“制高点”；另一方面，制度变迁仍然有其局限：处于“九零体制”之下，制度化是有底线、有选择的。在这样的权力基础上，企业仍难自由组织，进而部分制衡，甚至影响政府决策。

在这样的背景下，这个阶段的政商关系，仍是前一个时期的延续，但是经过逐年磨合，政府与市场取得妥协并良好互动。一方面，国家更加尊重产权、开放企业参与影响。另一方面，企业也尝试嫁接体制资源，积极投资生产，充分扩大获利。也就在这样“国家-市场大妥协”的基础上，中国一方面创造出增长奇迹，傲视全球；另一方面也见证腐败丛生，痼疾难疗。当然，在上述的整体趋势之外，也形成各种丰富多样的地方体制。一方面中央、地方有别，上游、大型企业纳入国家网络，下游、中小企业放给民间或者外资经营；另一方面，沿海面向全球开放，内陆挣扎转型求生。政商关系主线基本统一，但风貌各不相同。换言之，高层有高层的政商互动，低层有低层的政商往来，交织出一个国家主导的市场经济秩序。

国家强势振兴、风云且看今朝

此后，不再出现什么重大的体制改革，直到“十八大”的来临，又掀起一轮历史性的巨浪，把中国带向了一个全新的阶段，大到国家方向，小到政商互动，处处显现出崭新的风貌。

“十八大”所迎来的变化，也许可以这么看：我们一方面对之前做法不尽满意，另一方面对未来挑战有所警惕，加上时机、条件天时地利，因此形成一场“由上而下”的体制重建运动。当然，就层次与规模而言，远远超过1990年代晚期的政策调整。又经过近几年的展开巩固，我们可以清楚看到，政府已经彻底拿回发展的主导权、领航的制高点。

政商关系既然是经济体制的大梁，自然充分反映“国家中兴”的气象，具体表现为“亲与清”的政商关系。其中“亲”虽然更重要，但“清”应该更优先。通过强有力的自我监察、无死角的官员问责，创造出高效而清廉的行政部门，一扫之前政商往来中各种贪婪腐化。之后再在“清”的基础上，国家便能“我心如秤”地一方面引导，扶持产业发展；一方面监控，确保政策落实。换言之，中国将在“有为政府”（林毅夫语）的基础上，启动又一轮增长动能，再攀又一个发展高峰。中国在举世之前，再实验一轮“政府主导”的发展方略。这是比战后“东亚奇迹”更大规模、超越世人想象的一次“中国实验”。

如果从政商关系角度来看，这条具有人类历史意义的“中国道路”，主要特别在以下两点。首先，中国是在“全球时代”之中，逆势采行政府主导的发展道路。如我们所知，全球化潮流所至，各国政府无不应声弱化。但这样的趋势是否不可避免？政府能否因应与转化，在全球化的浪潮下，扮演较之前更加积极而重要的角色？其次，中国已渐挥别“追赶阶段”，却仍坚持政府主导的增长模式。如我们所知，处于“低等收入”阶段，各国经常凭借廉价要素、技术模仿、规模生产取胜，此阶段政府经常可以充分主导。可是一旦迈向“高等收入”阶段，经济增长必须仰赖技术创新，但政府能否有效扶持技术创新，并引领产业繁荣？上述两个问题的答案都犹未可知，因此，中国的做法都将从根本上挑战传统识见。在这个意义上，正在迈开步伐的“中国道路”注定具有人类历史层级上的重大意义。正像当年的改革开放，人皆投向产权私有，中国却独觅蹊径，最终反得亮丽的成绩。

换言之，无论基于道路独特，或者体量巨大，“中国实验”都将对全球产生巨大而深远的影响。反过来看，当踏出“中国道路”的过程中，政商关系又将如何演变？首先可以确定的是，中国的政商互动，肯定不同于西方模式：或者市场逐渐脱离引导，催生“高度自律市场”；或者企业反向虏获政府，形成“利益团体社会”。其次，经过这一轮的政府自我改革，中国不但将告别“市场转型”，与东欧国家各奔前程；也将超越“繁荣演变”，与东亚经验分道扬镳。中国政经互动的模式将航向何处？应该还是一个无法回答的问题，但必定可以就政商关系的演变，观察这出激动人心的历史大戏。

（本文写作过程中，曾得中国社科院的吕鹏老师、林盼老师、浙江大学的郦菁老师、华东理工大学的陈玮老师指正，谨致谢忱。）