政策解读：“十四五”时期，上海文化产业怎么走？

2023年，上海“两会”期间，多位代表提出关于发展文化产业、提振文化消费的建议。文化产业作为上海的支柱性产业，势必是未来上海推动新经济发展加速的引擎。澎湃研究所推出专题《上海文化产业全景报告》，呈现上海文化产业演进之路，关注文化产业的过去、现在、未来。

“十四五”规划以来，上海出台的文化产业政策数量为全国之首。2021与2022年作为“十四五”规划的开局与关键之年，政策数量之多可见上海期待通过大力发展文化产业以实现2025年国际文化大都市的目标。

2022年10月党的“二十大”提出，繁荣发展文化事业和文化产业，健全现代文化产业体系和市场体系，实施重大文化产业项目带动战略。2021年5月国家文化和旅游部发布的《“十四五”文化产业发展规划》，强调推进文化产业创新转型与融合发展，优化文化产业供需结构与空间布局，激发文化市场主体活力与竞争潜能。

在国家推动文化产业高质量发展的决策部署下，上海市及各区相继出台一系列政策，持续促进“上海文化”品牌建设向纵深发展，依托文化创意、科技创新、产业融合等催生文化产业新发展动能。

本文通过结合党的“二十大”方向指导、国家“十四五”文化产业发展规划和上海两年来的政策布局，通过对上海文化产业三方面的政策解读，找到政策布局特点与政策背后上海文化产业发展的新全貌。

一、市级牵头：引领文化产业繁荣发展

在城市数字化转型的背景下，上海文化产业通过夯实“六重点”、聚焦“五关键”、构筑“四链条”、深化“三驱动”，积极化危为机，重新进行谋篇布局。

1. 夯实文化领域“六重点”

上海市人民政府于2021年9月出台《上海市社会主义国际文化大都市建设“十四五”规划》等政策文件，聚焦上海文化产业“两中心、两之都、两高地”的六个重点，以重点领域的高质量发展引领文化产业全面发展。六大重点领域分别为：一构建全球影视创制中心；二构建国际重要艺术品交易中心；三打造亚洲演艺之都；四打造全球电竞之都；五建设网络文化产业高地；六建设创意设计产业高地。

高质量发展“六重点”，在坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的前提下，结合2022年7月上海发布的《关于促进“五型经济”发展的若干意见》，实现重点领域发展的创新驱动、开放聚能，以服务型经济提能级，创新型经济补短板，开放型经济拓空间，总部型经济培业态，流量型经济增价值，以此加快文创产业数字化转型和创新发展，提升产业能级和核心竞争力。

2. 聚焦发展格局“五关键”

上海经济新发展格局聚焦针对人才、品牌、头部企业、通道、平台“五个关键”的服务建设，以此加灌经济发展的活力。

（1）增强文化人才黏性。2020年5月，上海市政府发布《上海市人民政府关于进一步做好稳就业促发展工作的实施意见》，通过居住证积分、居转户和直接落户等梯度化引才政策，积极营造良好的人才发展环境，加大力度保市场主体，加强职业培训基础能力建设，吸引优秀人才来沪高质量就业。

（2）打响城市特色品牌。2021年6月出台的《中共上海市委关于厚植城市精神彰显城市品格全面提升上海城市软实力的意见》，以“上海元素”为核心，持续打响“上海服务”“上海制造”“上海购物”“上海文化”等“上海品牌”，树立一批有口皆碑的新时代品牌标杆，精心设计城市地标、城市天际线、城市徽标、城市标语等形象标识，塑造城市特色品牌形象。

（3）汇聚头部企业方阵。2020年11月，上海市政府发布《关于推动提高上海上市公司质量的若干措施》，推动上市公司形成产业集群，发挥打响上海“四大品牌”的先行者作用。上海20个现代服务业集聚区文化软实力建设及文化产业集群发展已形成了“一个中心，两个文化带，多个特色区块”的文化空间新格局。上海文化产业集群培育与发展各具特色：浦东陆家嘴是金融贸易文化集群，北外滩是航运文化集群，张江是高科技创意文化和信息服务文化集群，淮海中路是国际时尚文化集群，“世博”花木是国际会展文化集群，“海上海”是创意产业文化集群，松江佘山是休闲旅游文化集群。

（4）开辟双向对接通道。2021年4月，上海市经济和信息化委员会推出《“十四五”新城产业发展专项方案》，强调联动辐射长三角，促进资源要素的双向流通，推动产业协同分工，共建高端产业集群。

（5）搭建信息服务平台。2020年5月，上海市人民政府出台《上海市推进新型基础设施建设行动方案（2020-2022年）》，强调定制个性化信息网络应用，推动信息通信服务实现按需供给。上海加快推动APP、小程序等移动互联网基础设施建设，完善文化领域数字经济生产要素。主动对接新基建，鼓励文化企业参与数字基础设施建设，提升数字文化领域发展水平。

创造经济发展新优势，深挖上海发展新潜能，“五个关键”将发挥重要作用，以加强文化人才队伍建设，全力擦亮“上海文化”品牌，深挖头部文化企业资源，打造资源集约、结构合理、差异发展、协同高效的双向对接通道，深化文化交流、服务平台建设，全面培育文化产业高质量发展。

3. 构筑文化体系“四链条”

文化产业创新生态体系的构建，以推动价值链、产业链、创新链、服务链“四链条”协同发展，构建市场、企业、科技、人才和金融等要素相融共生的方式，为文化产业发展提供坚实基础。

（1）重塑价值链，优化发展空间。2020年11月，《关于推动提高上海上市公司质量的若干措施》发布，规范上市公司治理及运作，提升可持续发展能力。

（2）做强产业链，夯实供给基础。2021年7月《推进上海经济数字化转型 赋能高质量发展行动方案（2021-2023年）》发布，提出以数据融通为纽带，促进产业链供应链稳定运行。

（3）培育创新链，聚合内生动力。2021年7月，《关于促进本市高新技术产业开发区高质量发展的实施意见》出台，鼓励各类创新主体跨前参与基础研究，支持建立龙头企业牵头、多方参与的创新联合体。

（4）提升服务链，激发行业活力。2021年6月，《上海市服务业发展“十四五”规划》出台，提出优化产业结构，提升“上海服务”品牌影响力。

上海文化产业以文化基因为内核，通过现代科技创新等手段，以文化投融资为通道，以文化消费为推动力，最终形成高文化附加值和高技术含量的产品和服务。

4. 深化文化机制“三驱动”

上海文化产业发展机制的健全发展，需深化资金、资源、知识产权的“三轮驱动”作用，完善财政投入机制，加强统筹协调，优化资源配置，推进上海市知识产权高质量发展。

（1）加大资金扶持力度。2022年6月发布的《关于加快推进南北转型发展的实施意见》，2022年9月出台的《上海市助行业强主体稳增长的若干政策措施》等相关政策，鼓励安排中小企业发展专项资金，利用多渠道融资模式实现金融赋能文化，构建多元化文化金融服务网络。

（2）统筹资源要素配置。2021年7月发布《全力打响“上海文化”品牌 深化建设社会主义国际文化大都市三年行动计划（2021-2023年）》、2021年9月出台《上海市社会主义国际文化大都市建设“十四五”规划》等政策，强调打造数字公共文化资源库群，完善上海市公共文化服务资源精准供给体系。

（3）强化知识产权保护。知识产权是激励文化创新、打造文化品牌、发展文化产业的前提和保障，完善财政投入机制。2021年12月发布《上海市知识产权保护和运用“十四五”规划》、2022年1月出台《上海市知识产权强市建设纲要（2021—2035年）》等政策，提出要健全知识产权保护全链条，全面营造知识产权保护社会共治的良好生态。

文化机制建设离不开深化资金、资源、知识产权的“三轮驱动”作用，引导社会资本和金融资本面向文化产业，加快建设制度完备的国际知识产权保护高地，以发挥知识产权对产业创新的引领作用，支持文化创意等新业态新模式发展。

图1 市级文化产业政策特点分析图 （本文配图皆为作者制图）

二、区级配合：突出地域文化品牌标识

“十四五”与“二十大”指导下的文化产业领域，上海围绕推动六大重点领域建设、服务构建新发展格局、构建文化产业创新生态体系，和健全上海文化产业发展机制几方面展开了多项政策引导。在市级层面的统领性指导下，上海各行政区也积极出台大量文化产业相关政策，聚焦地域文化的起源、内涵、传承、创新等，推进城市记忆工程，在推动传统产业长足发展的同时，凸显文化产业区域特色。通过研究近两年区级出台的文化产业政策，呈现主要三规律：

1.用足用好历史文化资源。

各区利用自己区域的文化资源，发掘展示历史文化的当代价值、时代内涵和表现形式，保护传承“最上海”的城市文脉。创造性转化和创新性发展戏曲曲艺、民间艺术、手工技艺等非物质文化遗产，焕发历史文化新风貌：

（1）赓续独特文化基因。徐汇区2021年9月出台海派文化“十四五”规划，通过构建高转化率、高辨识度、高集聚度的海派文化价值链和供应链，挖掘徐汇区“海派文化之源”。青浦区2022年5月出台“十四五”规划，通过挖掘“江南水乡生态文化”，以塑造“江南韵、小镇味、现代风”的新江南水乡风貌。虹口区2022年9月出台《虹口区加快发展旅游业的实施意见》，打造能够充分体现红色文化、海派文化和江南文化特色的主题游、演艺新空间等文化产品。

（2）传承优秀文化遗产。普陀区2021年5月出台文旅发展“十四五”规划，深度挖掘苏州河百年工业文明内涵，放大建筑文化遗产的综合效应。杨浦区2021年9月出台文旅发展“十四五”规划、2022年7月推出历史风貌保护等政策，立足杨浦“三个百年”，有效优化以工业遗产为主的历史文化风貌保护。

（3）树立特色文化品牌。宝山区2021年10月出台文旅 “十四五”规划，塑造具有特色的国际邮轮滨江文化发展带，加快宝山“邮轮滨江文化”。嘉定区2021年12月出台文旅“十四五”规划，引入专业团队助力汽车文化品牌打造，持续提升上海国际汽车文化节等拳头品牌的美誉度。松江区2022年1月出台《上海科技影都建设发展“十四五”规划》，打造科技影都品牌，加快文化创意产业品牌建设。

2.做大做强产业跨界融合。

各区深入实施“文化+”战略，找准 “发力点”，打好“组合拳”，推动文化与旅游、商业、体育等行业深度融合。通过技术更新、模式转换、业态升级等方式，推动传统文化企业转型发展，深化“文化+”融合跨界新模式，构建文化产业发展新格局，焕发新活力，拓展新空间。

（1）在文化与旅游的融合上，宝山区文旅“十四五”发展规划，打造6个全域旅游特色片区和8条全域旅游精品路线，提升全域旅游创新创意。2022年1月崇明区出台文旅“十四五”发展规划，构建“五区三带一环”文旅发展新格局，培育文旅新业态。2022年9月虹口区出台《虹口区加快发展旅游业的实施意见》，支持文旅产业示范区（基地）建设，促进文旅综合消费。

（2）在文化与商业的融合上，2021年4月奉贤区出台“十四五”规划，建设新城商业数字化示范区，发展线上线下新消费、文化消费、健康消费、现代服务消费等。2021年10月长宁区出台文化发展“十四五”规划，建立由政府牵线、政策保障、商家主导、社会组织的运营模式，逐步形成主题特色鲜明的文化消费空间。

（3）在文化与体育的融合上，2021年3月金山区出台体育改革发展“十四五”规划，建设城市体育产业综合体，推动体育与科技、旅游、文化、娱乐、时尚产业的深度融合。2021年3月闵行区出台区级“十四五”规划，推进体育强区建设，建成上海国际新文创电竞中心。2021年7月静安区出台文化创意产业发展“十四五”规划，以“电竞体育、影视传媒”为特色，集聚VSPN（Versus Programming Network）等头部企业，推动电竞产业实现更好发展。

3.盘活盘优媒体宣传矩阵。

各区全力推进新型主流媒体建设，加强融媒体内容生产，推动媒体融合技术创新，加快构建全媒体传播体系。通过打造符合特色定位、传承历史文脉、深化技术创新的新型主流媒体品牌，各区媒体宣传力度大大增强。各区在全力推进新型主流媒体建设、打造全媒体宣传矩阵的行动中，主要体现以下几大特点：

（1）融合主流媒体，搭建媒体营销平台。2021年6月黄浦区出台文旅发展“十四五”规划，紧扣“黄浦最上海”主题，构建全要素网络立体营销，优化“报+网+端+微”的融媒体矩阵。2021年7月静安区出台文创产业发展“十四五”规划，建立全新广告营销模式，在媒体终端、广告用户、消费者之间搭建更有效的资源共享、信息传递平台。

（2）打通线上线下，促进整体协同。2021年6月闵行区出台现代服务业“十四五”规划，强调培育基于移动终端、大众传播和新型媒介的创新型新媒体企业，发展数字媒体新业态。2021年11月浦东新区出台建设国际文化大都市核心承载区“十四五”规划，整合宣传思想文化系统资源，打通线上线下宣传渠道，强化线上线下联动，形成宣传合力。

（3）结合自身特点，凸显区级特色。2021年7月普陀区出台《加快发展数字广告产业实施意见》，打造数字广告产业发展高地，助力上海成为“国际数字广告之都”。2022年3月青浦区出台文化事业和产业发展“十四五”规划，加大文化领域宣传推介力度，拓展媒体、网络、OTA媒体（Online Travel Agency）平台合作营销推广渠道，打造区域标志性文化旅游宣传推介阵地。

三、市区联动：绘制新时代产业同心圆

市级与区级相关文化产业政策显示，上海强化市区联动、区区联合，形成工作合力，优化文化产业政策支持体系，形成了以文化产业为核心，以产业基建、产业业态、产业力量为延伸的新时代文化产业同心圆。

图2 上海文化产业扶持及衍生政策同心圆示意图

1.产业基建新动能。上海加快布局关键共性和前瞻引领的数字技术，夯实产业化发展基础。通过培育软件与算法、云原生与智能计算、新一代网络、区块链和元宇宙这五个子赛道布局文化产业新基建，激发新基建带来的新动能，主动把握新基建带动的新一轮科技变革与创新，支持新技术在文化产业研发领域的应用。

图3 市区两级文化产业基建扶持政策分析图

2.产业业态新探索。上海聚焦数字文创、新零售、在线设计，提升在线新经济品牌影响力。创新数字内容服务，加速发展短视频、网络直播等在线文娱，探索云上博物馆等文化服务新模式。加大对新业态重点项目的扶持力度，支持云游戏、虚拟偶像等新业态发展壮大，推动文化内容线上线下双向互动。 

图4 市区两级文化产业业态扶持政策分析图

3.产业力量新韧性。上海坚持问题导向、着眼企业关切，注重分类指导、精准施策，巩固全市经济恢复发展基础，全力打好经济恢复和重振攻坚战。在加快全市经济重振阶段，高效统筹经济社会发展，促进文化消费扩容提质，一方面提振消费信心，另一方面扩大消费市场，不断创造文化消费热点和增长点。 

图5 市区两级文化产业力量扶持政策分析图

上海“十四五”时期文化产业迈向高质量发展，市区联动出台一系列政策，体现出上海对于发展文化产业新动能、新业态、新模式的前瞻视野和务实举措。在未来十年，文化产业将会是上海推动新经济发展加速的引擎。以党的“二十大”报告和国家“十四五”文化产业发展规划为指导，以推动高质量文化发展、引领高品质文化生活、优化高水平文化供给、实现高效能文化治理为目标导向，上海全力打响文化品牌，加快建设具有世界影响力的社会主义国际文化大都市。

制图：澎湃研究所研究员 吕正音

（作者秦迎林系上海工程技术大学工商管理系副教授）