五大政策如何实施，才能形成共促高质量发展的合力

2022年底召开的中央经济工作会议强调各类政策协调配合，财政政策、货币政策、产业政策、科技政策和社会政策五大政策要形成共促高质量发展的合力。

2023年关于财政政策和货币政策的提法没有变化，仍然强调积极的财政政策和稳健的货币政策，但对政策有新的具体要求，积极的财政政策要加力提效，稳健的货币政策要精准有力。财政政策和货币政策聚焦宏观经济调控，得到市场较多关注。产业政策、科技政策、社会政策属于不同层面的政策，但都对经济工作的好坏有直接影响。具体的政策要求体现政府的特定目标。产业政策要发展和安全并举；科技政策要聚焦自立自强；社会政策要兜牢民生底线。

产业政策

在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中发挥决定性作用，产业政策的实施绝不等于否定市场机制的作用。产业链供应链的断链和短链，都会导致供给不能顺利进行，进而妨碍市场机制的作用发挥。产业政策就是要补齐产业链供应链中的薄弱环节，为市场机制作用的更充分发挥创造条件。无论是亟待改造升级的传统产业，还是需要培育壮大的战略性新兴产业，只要是处于产业链薄弱环节的相关市场主体，产业政策都可能助一臂之力。产业政策自然无法替代市场主体自身的努力。纯粹输血式的帮扶模式不可持续，产业政策实施方式必须转向造血机制的建立，在产业政策实施方式的优化中，提高产业政策的效能。

产业政策需要进一步关注高质量发展，在生态文明建设中锻造新的产业竞争优势。碳达峰碳中和目标任务的完成中，在短期内或对经济增速有一定影响，但它同时也提供了新产业发展的契机，即在任务完成中锻造新优势的机会。

产业政策的受益对象应该是全社会符合条件的市场主体，这一点强调的是市场的公平性。在同样的产业政策实施中，不同的市场主体或由于先天条件不同，或由于对产业政策的对接能力不同，可能所获得的实际优势也不同。这是产业政策实施中，市场竞争机制发挥作用的结果。产业政策的实施所考虑的是在产业安全的前提下实现产业整体实力的提升，并以此实现产业政策目标。市场主体只有顺应产业政策并在竞争中赢得优势，才能得到真正的发展。产业政策最终目标是形成具有强竞争力的产业，这也是一国经济实力的重要体现。

产业政策需要资金支持，这当是产业政策、财政政策、货币政策的交汇点。推动“科技-产业-金融”良性循环，对于市场主体而言，产业政策与科技进步紧密相连，产业发展需要有效的金融支持。金融运行有其规律。新产业新科技发展初期，风险较高，但又离不开资金支持。通过财政资金的引导作用，提供更有效的金融支持，势在必行。

科技政策

产业政策重在补短板，而短板多数与科技水平落后有关。科技政策在一定程度上与产业政策密切相关。科技政策所关注的不仅仅是马上就可以应用的技术，基础研究的突破甚至更加重要。任何大国都希望做到科技自立自强，但一个国家科技再强大，也无法在所有领域都领先。大国经济对相对独立的国民经济循环有更多的诉求。关键领域的科技进步，更需要自主创新，更需要依靠自身所拥有的人才，必须在人才上形成优势。科技是第一生产力，人才是第一资源，创新是第一动力。教育、科技、人才工作需要统筹，科技政策要与产业政策协调，此外，科技政策还与财政政策、货币政策也都有密切关系。

科技政策在实施中，需要完善新型举国体制。在社会主义市场经济条件下，不是所有领域都需要政府亲力亲为。新型举国体制应重点体现在少数关键核心技术领域，甚至是极少数领域。经济社会在发展，支撑经济社会的关键核心技术也在不断地演变。市场主体在市场中捕捉一线信息，感受技术演变的市场需求脉搏，抓住机会，就可能在蓝海中遨游并得到应得的超额回报。政府支持的少数关键核心领域，应主要是严重影响当前经济社会发展并预期未来可能继续影响发展的领域。政府在这样的领域发挥作用，不等于市场不能发挥作用。只要是市场主体愿意参与，政府应乐见其成。

更多的市场主体参与攻关，对关键核心技术的突破大有裨益。关键核心技术领域的创新实际上有两种，一种是全世界都没有的创新；一种是国际上有但因为技术封锁而必须进行的再创新。前者是完全意义上的科技创新；后者既是模仿，又是创新。对于后者，市场主体更得注意各类经验和教训的总结、比较、借鉴，少走弯路，如有机会弯路超车，则可能获得更多的超额回报。

科技创新需要资金投入，资金除了市场主体自筹之外，可能来自财政拨款，也可能来自金融体系。新型举国体制肯定需要财政投入，这就需要进一步优化财政支出结构，将有限的财政资金用在刀刃上。众所周知，越是高水平的有突破性的科技创新，难度越大，成功率越低。金融体系的商业属性，决定了仅仅是商业性金融行为，并不足以将金融体系的资金引到科技创新中来。这里还需要财政的支持，财政贴息就可能弥补商业金融行为的不足。

社会政策

关于社会政策，2023年强调要兜牢民生底线。针对青年失业率较高的现实，就业优先政策落实落细，新增就业岗位数量必须要满足青年就业的需要，2023年高校应届毕业生人数预计有1158万人，创历史新高，这对就业保障提出了更高的要求。就业最终要靠经济增长，要看市场主体来提供就业岗位。因此，财政政策、货币政策的实施，实际上是通过支持经济增长，来支持市场主体，来支持更多就业岗位的提供。在经济下行压力较大的时候，社会政策的有效实施，可以减少物价上涨和失业所带来的社会不稳定因素的冲击。养老、医疗、生育政策，不少需要依靠财政政策支持。

财政政策

财政政策和货币政策作为宏观经济政策，有自身运行规律。作为宏观经济政策，在促进宏观经济稳定上扮演着尤其特殊的角色。

宏观经济政策一方面要有延续性，另一方面也要有一致性。宏观经济政策本是短期的，但时势的变化，也可能让政策不断延续。这样，市场主体在政策理解上，就要特别注意其中的不变与变。就积极的财政政策来说，不变的是扩张性，变的是具体操作。实施十几年的积极财政政策，实际上每年都有不同的具体内涵和举措。有的年份强调财政支出政策的运用，有的年份更加强调大规模减税降费。积极的财政政策实施是有条件的。大规模减税降费政策在宏观税负降至一定水平时，如15%左右，减税降费空间就可能很小。在这种情况下，新增减税降费政策就有难度。继续大规模减税降费势必带来财政赤字率的大幅度提高。

2023年扩大财政支出是必然的选择。在收入不变的条件下，扩大支出会提高财政赤字率。在这样的背景下，如何统筹政府财力，就显得特别重要。扩大财政支出，更多的资金来源何在？2023年，如果财政赤字率继续维持在3%左右的水平上（3%虽不是警戒线但突破它，会给社会带来较大的心理冲击），那么财政支出只能靠财政收入的增长。财政收入增长的基础是经济增长。2023年经济增长率保持较高的水平，意义就非同寻常。已有一些万亿GDP城市设定2023年的经济增长率超过5.5%，有的甚至达到7%。在2022年经济增长率总体较低的条件下，这样的经济增长率有实现的可能，2023年财政收入增速较快是可以预期的。

货币政策

2023年稳健的货币政策面临的挑战不少。全球通货膨胀以及国际和国内加息降息的不同周期，都可能令人民币汇率经受前所未有的挑战。经济冷热与通货膨胀、通货紧缩交织在一起，而现实中通胀与通缩的转化，可能就在一刹那间。

货币政策要保持流动性合理充裕，可以从两方面来理解：一是货币政策与财政政策的协同配合，公债发行，必须有对应的流动性，否则发债成本就可能高企，严重影响财政政策的效果；二是市场资金需求。满足市场合理的资金需求，需要高超的政策艺术。流动性合理充裕不是大水漫灌，不是各类市场主体所需要的资金就必须提供。尊重金融市场规律，这是最基本的要求。市场主体对资金的需求，最终反映在量上，但量的大小与价格（利率）高低有密切关系。保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配，这是从货币供应量视角来保证市场所需的资金量问题。名义经济增速在很大程度上提出相应的资金总量需求问题。

利率高低直接决定市场资金量的需求的多少。一方面，提高利率可以降低资金需求量，但利率上调会影响市场主体的经营业绩，影响市场投资的积极性，部分可能的投资不会形成有效的投资。降息降低企业融资成本，同时相应产生更多资金需求。在经济面临停滞风险时，降息是较好的选择。降息当然要有空间才能做。

金融机构所能提供的资金总量与货币政策密切相关。流动性合理充裕为资金量的满足提供了可能。金融机构如何才有意愿加大对小微企业、科技创新、绿色发展等领域的支持力度？不同领域的支持力度有不同的条件。小微企业从金融机构的支持来看，必定要进行分类处理。不同类型的小微企业所面临的问题不一样。有的小微企业如能在特定阶段得到一定资金支持，就可以维持或得到发展；有的小微企业面临的可能是市场问题，看不到前景的市场难题，这样的问题有资金注入，当然可以解决部分问题，但不能从根本上解决问题。一定时间段的经营维持是金融支持可以做到的，但长期做不到。商业金融机构本身也有可持续发展的要求，贷款发放有各种约束条件，最低要求是贷款安全。商业银行贷款终身问责与贷款发放的“最后一公里”问题如何有效解决，仍然是小微企业以及众多的民营企业能否得到贷款的关键难题。

这里需要探讨贷款程序与终身问责之间的关系问题。商业银行只要遵守必要的贷款程序，决策者就可以只就决策本身承担责任，而不必被终身问责。否则，逆向选择问题的广泛存在，就可能让诸多本来有利于小微企业融资支持的政策落空。贷款终身问责，在特定时期有其必要性。在商业银行贷款程序尚未规范，或者金融机构商业化尚未到位的时候，贷款终身问责（追责制）可以最大限度降低金融资产的风险。解决了信贷员贷款的随意性问题的同时，也带来信贷岗位不再受欢迎的难题。

商业银行贷款决策是商业行为。商业行为肯定有对应的收益和风险，收益的高低对应相应的风险，无风险收益一般只是国债，商业银行贷款肯定有风险。敢贷、愿贷、能贷、会贷是商业金融机构能力的表现，但贷款终身问责制下，金融机构相关人员必然有逆向选择行为。尽职免责如何有效落实，是问题的关键。这虽然不是货币政策所能解决的问题，但对于货币政策的有效落实至关重要。总体上说，只要流程、手续、链条合规，终身问责就不应该实行。尽职平抑、损失平抑，也可以让商业银行的行为更具市场性。

贷款是一连串事件。贷款决策时所能获得的信息，与企业得到贷款之后实际运行的不一致。这种不一致，不一定是企业有意所为，还可能是市场的千变万化所引起的。技术手段如大数据和人工智能都可以解决部分问题，但解决不了企业长期经营中的市场变化难题。这是假设所有人都尽职，但还是可能遇到贷款不能偿还的问题。

当贷款终身问责问题只要不解决，贷款中的民营企业歧视难题就很难化解。困难的不是头部企业，而是民营企业中的芸芸众生，是民营企业中的多数。两个“毫不动摇”，最难的是非公经济如何支持。民营企业在经营中要提防各种可能随时落下的达摩克利斯之剑，这需要政策的坚定支持。至于民营企业经营中的贷款需求，就必须依靠商业银行改革，提高商业银行全面风险管理水平，才可能得到更好的满足。

人民币汇率必须在合理均衡水平上实现基本稳定。人民币汇率的基本稳定，可以减少汇率因素的所带来的经济波动和金融风险。合理均衡水平需要判断；汇率的基本稳定，指的是汇率双向波动，但稳定在一定区间，这样的区间大小需要去界定。这都是难题。人民币汇率弹性增大是不争的事实。人民币汇率的基本稳定有基本面和政策面支持，但怎么做才能保持进一步稳定？市场因素，特别是市场情绪因素，可能对人民币汇率较大的上下波动形成不利的预期。对于市场主体来说，人民币汇率上下浮动较大，对于进出口贸易和跨境资本流动都可能带来冲击。

选择得当的政策只有得到有效的执行，才能产生其应有的效力。因此，观察政策效果不能仅从政策制定方的视角来看，而且更应强调从政策受益方的视角来分析。政策作用对象真正受益，政策效果才会真正体现。

著名学者、山西大学教授姚奠中先生（1913-2013）关于宏微观、纵横向曾有这样的说法：“宏观辨方向，微观察现实。纵向看发展，横向比差距。”经济问题也是如此。把握经济大趋势，与市场主体细节的调研，不可或缺。分析经济问题，不仅要有纵向的发展眼光，而且要主动地与世界其他国家和地区进行比较，这样才能真正看清自己所处的位置，相应的政策组合作用才会更好发挥。

只要五大政策形成共促高质量发展合力，充分激发市场主体的活力，2023年的中国经济增长就大有希望。

(作者杨志勇为中国社会科学院财经战略研究院副院长、研究员、《财贸经济》《财经智库》副主编，著有《新中国财政政策70年》《大国轻税》等。）