世局2023｜不可能的任务：拜登外交两线作战左支右绌

【编者按】

1月8日，复旦大学国际问题研究院发布《冲突与动荡：复旦国际战略报告2022》。复旦大学国际问题研究院院长吴心伯在报告序言中指出，2022年，一系列危机与挑战纷至沓来，人类社会面临几十年来最危险、最不确定的世界，国际政治似乎进入了“春秋时代”。面对不断上演的冲突和危机，中国首先要稳住阵脚，同时也要积极寻找和创造机会，开拓进取。

顾往瞻来，中国与世界将如何在这样一个“春秋时代”继续前行？澎湃新闻（www.thepaper.cn）获授权刊出该报告的部分文章，或能为我们预见2023年的天下大势提供一个“锚点”。

两线作战是2022年拜登外交的主要特征。

2022年，拜登政府的外交聚焦两大事项：应对俄乌冲突和推进与中国的战略竞争。拜登执政后便指称中国为“最严峻的竞争对手”，是“唯一具有潜在能力整合其经济、外交、军事和技术力量对稳定与开放的国际秩序发起持久挑战的竞争者”。

在执政第一年修复同盟关系、整合盟友资源的基础上，拜登政府原计划在2022年重点推进“印太战略”，加强对华遏制与打压。然而计划没有变化快，俄乌冲突的爆发打乱了拜登政府的外交安排，迫使其将更多的精力投向乌克兰问题上。另一方面，拜登政府也在加强对华战略竞争和实施印太战略，并试图利用俄乌冲突来促进其对华政策目标。

应对俄乌冲突

早在2021年底，拜登政府就发出了俄罗斯即将攻击乌克兰的警报，并就此与多方（包括俄罗斯）接触，以图阻止冲突爆发，但华盛顿的努力未获成功。2月24日俄乌冲突爆发后，美国迅速作出反应，一是向乌克兰提供支持，二是施压俄罗斯。

当地时间2022年12月21日，美国华盛顿特区，美国总统拜登在华盛顿白宫南草坪欢迎乌克兰总统弗拉基米尔·泽连斯基。视觉中国 资料图

拜登政府在俄乌冲突爆发后不久，就宣布向乌克兰提供武器装备，此后包括标枪、毒刺等单兵反坦克和防空导弹、榴弹炮、海马斯火箭炮、装甲车、精确制导弹药等轻重型武器装备，源源不断进入乌克兰。此外，美国也向乌克兰提供了大量情报与军事训练支持。2022年5月9日，拜登签署了一项对乌克兰的租借法案，该法案大大简化美国向乌克兰提供军事援助以及其他必要资源的程序。根据法案中的协议内容，乌克兰能够向美国及其盟国请求武器和军备需求，而美国政府利用军事租借计划，加快向乌克兰转让军事装备、药品、食品等。从俄乌冲突爆发到2022年12月，美国共承诺向乌克兰提供约500亿美元的援助。

2022年12月，乌克兰总统泽连斯基访问美国，这是他在战争爆发后的首次出访。泽连斯基向美国国会发表演讲，呼吁美国加大对乌克兰的支持力度。在泽连斯基访问期间，拜登政府决定向乌克兰提供“爱国者”导弹防御系统。美国国会还批准在2023财年向乌克兰和北约盟国提供总额450亿美元的军事、经济和人道主义援助资金。此外，华盛顿还积极推动盟国向乌克兰提供各种支持，其中来自欧盟的援助高达500亿欧元。正是美国带领西方盟友向乌克兰提供的巨大支持，才能够让乌克兰成功抵挡俄罗斯的第一波军事进攻，并逐渐扭转战场形势，将俄乌冲突拉入俄罗斯不愿意看到的拉锯战和消耗战阶段。美国对这场冲突的目标，也从帮助乌克兰抵挡住俄罗斯的军事进攻，转变为尽可能拖住和削弱俄罗斯。俄乌冲突越来越呈现出代理人战争的鲜明特征。

当地时间2022年12月21日，美国华盛顿特区，乌克兰总统弗拉基米尔·泽连斯基在华盛顿特区美国国会众议院会议厅举行的国会联席会议上发表讲话，美国副总统卡玛拉·哈里斯(左)和众议院议长南希·佩洛西鼓掌。视觉中国 资料图

在施压俄罗斯方面，美国及其欧洲盟友首先是采取了密集的对俄经济制裁措施，其出台速度之快、覆盖面之广、实施力度之强，在冷战之后均绝无仅有。制裁手段以金融打击为主，包括冻结资产、切断融资渠道和阻止金融交易等方式，并辅以高科技贸易管制和中止重大项目，以及切断人员流动等其它内容。其中如将部分俄罗斯银行移出“国际资金清算系统”，限制俄罗斯央行动用其6000多亿美元的外汇储备，叫停“北溪-2号”天然气管道项目等，都是史无前例的严厉措施。华盛顿意图通过在金融、能源和技术三大领域“三管齐下”，重创俄罗斯的经济基础、军工生产能力和维系战争的财政能力，让俄罗斯在战场上难以为继，知难而退。

其次是在外交上最大限度孤立和打击俄罗斯，削弱其国际地位和声誉。美国多次召开北约峰会、美欧峰会、七国集团峰会，协调对俄立场，并推动联合国通过相关决议，组建针对俄罗斯的国际统一战线。2022年3月初，联大第11届紧急特别会议通过决议，强烈谴责俄罗斯侵略乌克兰，要求俄立即停止对乌克兰使用武力，立即、彻底、无条件地撤军；3月底，联大第11届紧急特别会议通过有关乌克兰人道问题的决议，要求推动建立人道主义走廊，并要求停止战斗和撤军；4月初，联大第11届紧急特别会议通过决议，暂时取消俄罗斯在联合国人权理事会的成员资格；10月中，联大第11届紧急特别会议通过题为“乌克兰的领土完整：捍卫《联合国宪章》原则”的决议；11月中，联大第11届紧急特别会议通过题为“推进就侵略乌克兰行为提供补救和赔偿”的决议。

美国还试图将俄罗斯赶出20国集团，未能得逞后则抵制俄罗斯参加的20国集团系列会议。在2022年11月召开的巴厘岛20国集团峰会上，美国推动在联合声明中加入有关俄乌冲突的内容，“多数成员国强烈谴责乌克兰战争，并强调战争造成巨大痛苦，导致目前脆弱的全球经济恶化”。值得注意的是，俄乌冲突爆发后，美国仍然保持了与俄罗斯的联系渠道，美国防长、国务卿以及中央情报局局长先后与俄罗斯同行接触，就有关问题交换意见。

尽管美国联合其盟友对俄罗斯采取了前所未有的经济制裁和外交打压措施，但其效果并不如意。俄罗斯经济经受住了西方海啸般的制裁，尽管全年GDP萎缩3%左右，但未出现崩盘的局面。通过强有力的宏观调控政策，俄保持了国内金融秩序稳定，年末卢布兑美元和欧元的汇率超出年初水平。外交上，国际社会众多成员并没有参与对俄罗斯的制裁，很多国家在联合国表决有关俄乌冲突的决议案时也没有投赞成票。华盛顿未能实现让一些国家在俄乌冲突上跟着美国走的愿望，凸显了美国影响力的局限和国际政治的多元化现实。

随着战事的持久化和制裁带来的反噬效应加剧，美国和西方内部的不满情绪在上升，这考验着对乌克兰支持和对俄制裁的可持续性。更重要的是，西方的制裁和施压并没有改变俄罗斯的决心和行为，俄乌冲突不仅长期化，更有进一步升级和失控的风险。

强化对华打压

2022年，拜登政府对华打压主要是打俄乌冲突牌、台湾牌以及科技牌。

俄乌冲突爆发后，美国首先是要求中国站在美国一边谴责俄罗斯，支持对俄实施国际制裁，在遭到中方拒绝后，华盛顿散布谣言，污称中方事先知晓俄罗斯对乌克兰采取“特别军事行动”的计划，指责中方在2月份普京访华期间与俄方达成的一系列合作协议是在为俄罗斯提供支持。在美国及其盟友不断强化对俄制裁以及俄乌冲突呈现出持久战态势后，美国施压中国不得帮助俄罗斯规避制裁，不得向俄提供军事支持。与此同时，美国通过宣扬所谓“中俄轴心”挑战“自由国际秩序”的歪曲叙事，贬损中国的国际形象，离间其欧洲盟友与中国的关系，推动北约更多地关注所谓来自中国的挑战，呼应美国的印太战略。

俄乌冲突爆发后，美国也加大了介入台湾问题的力度。拜登政府认为，鉴于台海局势的变化，美国应该调整其对台政策框架，一是提升对台支持，二是强化对华威慑。华盛顿通过向台北派出高层级代表团传递安抚信号，同台湾开展“战略对话”讨论美台军事合作，向台湾出售更多的武器装备，为台军提供训练支持，密切美台经济联系，与台湾开展所谓的“21世纪贸易倡议”谈判，推动台积电赴美建厂等等。另一方面，美国积极加强在西太平洋的军事部署和存在，拉拢盟友介入台湾问题，谋求提升台湾的“国际空间”，力推台湾问题的国际化。

作为美国亲台势力大本营的美国国会在台湾问题上也动作不断。数十名美国参众议员联袂访台以显示对台湾的支持。其中众议院议长佩洛西在去年8月初窜访台湾，是25年来美国访台最高级别官员，中方为反击这一严重挑衅事件，对佩洛西及其直系亲属实施制裁，对美采取8项反制措施，在台海举行大规模军事演习。美国参议院外委会通过“2022台湾政策法案”，要取消美台官方交往限制，将“台北经济文化代表处”更名为“台湾代表处”，赋予台湾所谓“主要非北约盟友”身份，在未来四年内向台湾提供65亿美元的安全援助等，这一法案等同于正式恢复美台官方关系和《美台共同防御条约》，旨在颠覆美国一个中国政策框架，掏空中美建交的政治基础。虽然在中方强烈反对下该法案最终未能被参众两院通过，但国会在去年12月通过的《2023财年国防授权法案》要求美国国务院在未来5年向台湾提供总额100亿美元的军事援助和20亿美元的军事融资直接贷款，并呼吁邀请台湾参加2024年的环太平洋军演。在美国行政、立法部门的联手推动下，美国对台政策的挑衅性和冒险性大幅上升。

拜登政府认为，维持对华科技优势是美国在对华战略竞争中保持经济和军事优势的关键。白宫国家安全委员会顾问沙利文称，未来十年至关重要的科技包括信息技术、生物技术与生物制造、新能源技术等。2022年美国对华科技打压的重点是半导体领域。去年10月7日，美国商务部工业与安全局正式宣布对华芯片出口管制新规定，全面限制全球半导体企业对华出售任何超级计算、人工智能、量子计算芯片，把逻辑芯片出口管制标准从10纳米调至14-16纳米，该禁令还包括生产设备、技术、关键材料、开发工具软件、服务与人才等。这是迄今为止美国对华半导体产业最全面、最严厉的遏制政策；去年11月25日，美国联邦通信委员会以威胁“国家安全”为由，全面禁止华为等5家中企在美销售新的设备；去年12月中旬，美国又扩大对中国芯片产业的打击范围，将中国存储器芯片制造商长江存储等36家科技公司列入贸易黑名单。

除了这些出口管制和市场封锁措施外，拜登政府还在2022年9月15日指示美国外国投资委员会进一步加强对外资的安全审查力度，防止美国对华投资导致相关技术外流。此外，美国还在积极向日本、荷兰等国施压，要其配合美国对华半导体产业的打压。美国也在推动组建包括美国、日本、韩国和中国台湾在内的“芯片四方同盟”，以实现高端芯片产业链对华脱钩，提升美国自身的高端芯片制造能力。

拜登政府以遏制打压为主旨的对华政策在实践中不断碰壁。一是来自中国的坚决抵制和斗争。美国在俄乌冲突问题上对华施压，既没有改变中方对这一事件的原则立场，也未能阻挠中俄关系的发展。美国在台湾问题上的挑衅行为，遭到中方的坚决反制，中方努力掌握台海局势的主动权和主导权。二是来自美国商界的批评。美国商界看好中国市场，希望发展对华经贸关系，对拜登政府未能处理好对华关系深感失望。美国史带集团董事长兼首席执行官格林伯格更是发起中美前政府官员和工商界人士对话，推动中美关系改善。三是对华打压与拜登政府某些外交目标的矛盾，不管是应对气候变化、粮食安全、能源安全，还是处理地区和国际热点问题，都离不开与中国的合作。一方面遏制打压中国，另一方面又在需要的时候指望中国配合，华盛顿的这一如意算计行不通。

2022年11月14日，中美元首在巴厘岛出席20国集团峰会期间举行了会晤，这是拜登执政以来两国领导人的首次线下会晤。在3个多小时的会谈中，双方就中美关系中的战略性问题以及重大全球和地区问题深入交换了看法，会谈是坦诚和建设性的。这次会晤有助于改善双边关系气氛，推动两国在一些具体领域的务实合作，并规划下阶段两国关系发展的路线图。拜登政府积极推动此次会晤，表明其有意在一定程度上调整对华政策，改善中美关系，但这一调整能走多远有待观察。

左支右绌

拜登政府在2022年发布的《国家安全战略报告》中称，美国当下正面临两大战略挑战，一是大国竞争，二是跨国问题，如气候变化、传染病、恐怖主义、粮食和能源问题等。拜登政府认知到在一个竞争的国际环境中应对跨国问题挑战的不易，因为地缘政治、民族主义与民粹主义的加剧使得国际合作更加困难。

然而，拜登政府没有意识到或者不愿意承认，美国以大国竞争之名同时打压中国和俄罗斯是不可能的任务。在一个急剧变化的世界，美国缺乏足够的实力和影响力来遏制中俄这两个大国。如果说伊拉克和阿富汗两场战争曾使美国严重战略透支的话，今天对中国和俄罗斯的打压正在使美国陷入左支右绌的困境。2022年，乌克兰的隆隆炮火和台湾海峡的大规模军演是向美国发出的响亮警告，如果华盛顿对此置若罔闻，势将再次犯下巨大的战略错误。

（吴心伯，复旦大学国际问题研究院院长、美国研究中心主任。本文原标题《两线作战：2022年的拜登外交》）