伊核问题2023年走向的三种可能，没有更好恐怕更糟

近期美国多家媒体刊文指责伊朗不断推进核能力建设，呼吁拜登政府在2023年对伊朗采取更为严厉的惩罚性措施。诚然，2022年维也纳恢复伊核全面协议的谈判已经中断，但造成伊核谈判久拖不决并最终失败的原因非常复杂，根本原因在于美国国内政治对伊核问题的干扰。进入2023年，受各种因素的综合作用，伊核问题前景将更加不容乐观，甚至出现国际社会最不愿意看到的前景。

当地时间2019年11月10日，伊朗布什尔，布什尔核电站举行的第二个反应堆正式开工仪式上拍摄的伊朗国旗。人民视觉  资料图

美国国内政治干扰是解决伊核问题的主要障碍

美国国内一直存在强大的反伊朗政治势力，主要有三股：一是敌视伊朗伊斯兰政权的政治自由主义势力。这股势力是美国的主流，他们信奉“美国至上论”和“美国例外论”，对包括伊朗在内的非西方国家政治体制充满敌意。二是基于1979年人质危机所形成的仇视伊朗的力量。尽管已经过去40余年，但一些美国民众仍然对1979年11月4日伊朗民众劫持美国使馆外交官员的事件记忆犹新。三是美国国内亲以色列的政治利益集团。他们高度认同以色列的利益，不希望美国和伊朗缓和关系，并采取各种措施极力破坏。

上述三种势力将推翻伊朗现政权并一劳永逸解决伊核问题视为最终诉求，而不是在伊朗现有政治架构内解决伊核问题，防止核扩散。2015年7月，美国民主党总统奥巴马以理性和务实的风格，奉行多边主义，与有关各方达成了“联合全面行动计划”，也即伊核全面协议，但是正是受上述美国国内政治因素影响，伊核问题的发展最终偏离了轨道。

2017年1月入主白宫的共和党总统特朗普，其女婿为犹太人，有着强烈的亲以色列情结，特朗普上台之初便宣称并最终于2018年5月退出伊核全面协议，导致伊朗未能根据协议享受取消制裁所带来的经济利益，最终伊朗决定减少履行协议规定的有关义务，包括安装先进的离心机、恢复浓缩铀生产以及提高浓缩铀纯度等。

特朗普政府退出伊核协议也极大地打击了伊朗以及国际社会对美国政府履约能力的信心。2021年4月拜登政府和有关各方启动恢复伊核协议履约谈判，伊朗方面提出的一项明确要求便是，美国需要保证恢复履约之后不得再次退出协议。鉴于美国政权更替所造成的恶劣先例，伊朗方面的要求是合理的。然而，拜登政府的谈判代表明确表示，拜登政府无法为下任政府提供担保。这一奇怪的国内政治逻辑构成了伊核谈判难以取得实质性进展的重要原因。尽管后来伊朗方面降低要求，即要求美国切实采取措施保证伊朗能够持续获益，但仍然被美国代表拒绝。

事实上，不仅政权更迭而且同一届政府任期内，因为美国两党政治干扰，美国也未能在伊核问题上采取建设性措施。即使是奥巴马政府2015年7月与有关各方达成协议之后，因为受到共和党的压力，美国也未能按照协议于2016年取消对伊朗的制裁。伊朗方面常常但并非没有道理地抱怨，取消制裁只是停留在纸面上，这也成为伊朗后来减少兑现协议义务的重要原因。

美国两党政治的干扰也是2022年恢复履约谈判未能最终达成协议的主要原因。2022年9月谈判进入冲刺阶段，伊朗提出关于保障其获益的最终修改条款，得到了欧盟方面的认可，如果美国签署协议，那么谈判便达成了协议。但美国当时正面临国会中期选举，而民主党选情不佳，拜登政府担心签署协议会被共和党攻击为向伊朗妥协，并导致民主党丢失关键选票，故而在关键环节中断了谈判，导致谈判前功尽弃。

总而言之，正是美国政权更迭以及两党政治导致已经达成的协议履约被强行终止，也是美国国内政治导致2022年伊核协议恢复履约谈判面临无果而终的局面。事实上，上述美国国内政治制约，不仅出现在伊核问题上，也或多或少表现在气候变化等问题的政策上。从这个意义上说，美国国内政治已经成为多边主义和全球治理的最大障碍。

2023年伊核问题将面临三大障碍

尽管美伊以及有关各方并没有关闭伊核协议恢复履约谈判的大门，但进入2023年，谈判将面临诸多障碍，主要有三：

一是美国重拾将政权问题和核问题挂钩的政策。2015年伊核谈判之所以取得进展并达成了伊核全面协议，原因很多，包括奥巴马政府当年奉行的多边主义政策等，但其中比较关键的因素则是奥巴马政府采取将政权问题与核问题分开来看的政策。奥巴马政府承认伊朗伊斯兰政权政治合法性的政策，不仅使当时的美国政府能够就事论事聚焦伊核问题，而且使伊朗政府能够比较放心地参加核问题谈判。

拜登政府虽然重视民主党政府在伊核问题上的遗产，但并没有采取相同的风格，不仅放弃了多边主义，而且强调价值观外交，重新拾起了将政权问题和核问题挂钩的老调。2022年9月伊朗国内发生了因为“头巾”问题而引发的政治风波，至今仍未消停。“头巾”风波本质上是伊朗国内政治，但引发了美国国内对伊朗政府的批评，再次激发了美国国内通过政权更迭一劳永逸解决伊核问题的想法，对美国通过谈判恢复履约产生了消极干扰。

二是随着拜登政府进入中后期，伊朗对协议获益的预期进一步下降。客观而言，伊朗有前车之鉴，并不预期能从协议中充分获得经济利益，但仍然希望协议部分得到兑现，并在一段时期内受益。如果与拜登政府达成协议，伊朗方面可以预期拜登任期内不会退出自己达成的协议，能够从协议中获得一部分利益。然而进入2023年，即使谈判顺利，即使从2023年6月算起，拜登政府距离任期结束只剩下18个月，扣除协议进入落实过程所需约1年时间，伊朗能够真正享受取消制裁的受益时间仅仅约为6个月。考虑到美国下届政府可能不会立即中断协议，再加上6个月，伊朗能够获得的窗口期大概12个月。这无论如何都不足以成为伊朗认真谈判的动力。

三是以色列右翼内塔尼亚胡再次出任以色列总理。早在2015年协议达成之时，正当国际社会称赞其为“历史性协议”之时，内塔尼亚胡便指责该协议为“历史性错误”，并在此后不遗余力攻击协议，并最终导致特朗普政府退出协议。内塔尼亚胡在伊核问题上的目标并不是解决伊核问题，而是忽悠美国政府采取更加强有力的措施一举推翻伊朗的政权，从而彻底消除来自伊朗的威胁。进入2023年以后，内塔尼亚胡携极右翼内阁卷土重来，势必继续通过美国国内亲以色列游说团体破坏相关谈判进程，掣肘伊核谈判。

伊核问题前景展望

综上所述，伊核问题无非将出现三种可能性：

一是谈判达成协议，伊核危机再次软着陆。进入2023年，拜登政府因为暂时没有了选举压力，两党政治的干扰相对下降，在此背景下，美伊和有关各方在欧盟主持下继续就恢复履约问题进行谈判，并最终达成协议，伊核危机再次实现软着陆。

二是谈判未能重启，伊朗核能力建设取得突破，但止步于核门槛之前。伊朗前外长哈拉齐2022年便在多个场合以其卸任外长的特殊身份多次表示，伊朗已经是一个核门槛国家，试图以此引起国际社会的关注。事实上，根据国际原子能机构提供的数据，伊朗已经拥有60公斤左右的纯度为60%的浓缩铀，已经非常接近制造核武器的水平。如果受到上述各种消极因素制约，谈判没有重启，那么伊朗可能继续核能力积累，并为跨门槛做好充分准备。

三是谈判未能重启，伊朗跨过了核门槛。谈判未能重启，伊朗不顾国际社会警告，毅然进行核试验，跨过核门槛，成为事实上的有核国家。

上述三种可能性都不能排除，但第二种可能性最大。第一种可能性，如前文所述，尽管美国国内政治压力有所下降，但并不具备认认真真参加谈判的条件，更不具备履行协议的条件。对此，伊朗方面深有感触，再次签署没有前途协议的可能性不大。第三种可能性，如果伊朗跨过核门槛，将意味着伊核问题性质的根本变化，所带来的压力将会异常巨大，所带来的不确定性也将是伊朗无法预判的。鉴于其战略风险，理性的伊朗跨过核门槛的可能性也不大。

保持现状，止步于核门槛之前的可能性最大。但即使止步于核门槛之前，其核能力也足以在战略上形成一定的威慑效果。在当前情况下，伊朗有足够的常规手段，包括导弹、无人机以及代理人方式等，保持其在中东地区的战略地位，无需发展核武器。如果出现对其国家安全构成重大风险的战略冲突，伊朗完全可以在一个月时间内跨越核门槛，制造出核武器，形成战略威慑。

（金良祥，上海国际问题研究院副研究员）