美国迁馆耶城：巴以调停者地位难动摇，新馆选址暗藏玄机

去年12月，美国总统特朗普以雷厉风行的态度承认耶路撒冷为以色列国首都，几个月后又宣布将于2018年5月14日将美国驻以色列大使馆正式迁往耶路撒冷。从承认以色列首都为耶城到宣布迁馆耶城，再到5月14日兑现承诺正式将美国驻耶路撒冷总领事馆所在地改为美驻以使馆的临时馆址，特朗普的“三板斧”令国际社会在眼花缭乱之余也深切感知其“不走寻常路”的“非典型”总统的行事风格，而这也是其对当代国际关系中诸多基本常识和政治正确进行反叛的重要一环。

《纽约时报》有文章剑指美国迁馆一事：“耶路撒冷大使馆，是特朗普之胜利，是中东和平之阻碍”，认为此事使得美国70年来的中立态度荡然无存。国际社会也纷纷涌现出各种质疑美国未来在巴以冲突中所扮演角色的声音，巴勒斯坦领导人阿巴斯便声言美国已经丧失了调停者的身份，他指出：“政治谈判必须置于国际调停的框架之下，而不仅仅是美国的调停。我是不是应该对此说清楚？我们不接受美国作为我们与以色列之间的调停者。”

尽管美国耶路撒冷大使馆开馆仪式上应者寥寥，迁馆也引发了以色列与加沙地带的暴力冲突，但这并不意味着美国从此就淡出中东和平进程，不再在巴以关系演进中扮演关键性的角色，美国仍是巴以关系中最具分量的利益攸关方。

美国调停者身份恐难动摇

美国能够成为巴以冲突的调停者，离不开其全球唯一超级大国的超强地位，而其唯一超级大国的成长历程与以色列国的建国与发展历程相重合。从这意义来看，离开美国谈以色列，或者离开美国谈巴以和平，都难以真正展示巴以冲突与和解的全貌。

美国从偏安地球北美一隅的孤立主义“新世界”，成长为全球主义的霸权国，很大程度上得益于二战的爆发。美国正是通过二战获得了遭受战争重创的欧洲霸权国的权力转移，成为与苏联并驾齐驱的世界两强。

进入20世纪，两大事件重塑了中东地缘政治和地缘宗教的版图，一次是一战结束后英法私相授受的“赛柯斯-皮柯特协定”，在奥斯曼帝国的废墟上制造出大量无视地理、民族和教派分布的“人造国家”；一次是二战结束后，美国总统杜鲁门以历史上的居鲁士大帝自居，以“我是居鲁士”的身份定位直接促成了以色列国的最终诞生，这也是中东土地上新的“人造国家”，只是这一次所出现的“人造国家”并不属于伊斯兰文明和阿拉伯民族。

以色列的立国以及在数次中东战争中得以幸存并扩大地盘，都离不开美国步步为营式的保驾护航。尽管美以战术层面的矛盾不断，但双方在战略层面具有高度共识。以色列作为巴以关系中的当事一方，只有美国才能对其具有切实的影响力；巴解组织作为巴以关系中的另一当事方，在苏联解体、东欧剧变的时代背景下最终实现转型并走上和解之路，它也不得不倚重于美国对其地位的承认，而美以在承认其合法谈判地位和取消其恐怖主义标签上步伐一致。简单来讲，20世纪90年代巴以开始迈向和解以来，美国是对巴以双方同时具有较强影响力的唯一大国。不仅如此，随着巴勒斯坦内部巴解组织和激进组织哈马斯内斗不断，巴以关系在很大程度上已经成为以色列、巴解组织和哈马斯“两国三方”之间的复杂博弈，巴解组织在消解哈马斯的威胁上也与美国互动不断。

尽管美国迁馆耶城，但在阿拉伯世界，伊朗的强势崛起对于沙特等国而言才是迫在眉睫之事，沙特甚至与以色列在应对伊朗问题上公开互动，这些都极大消解了特朗普因为迁馆一事而在阿拉伯世界可能面临的压力。巴勒斯坦政府所面临的困境将会是，离开了美国调停的巴以关系可能会更加失控。

美国不愿让出中东和平主导权

中东和平进程的开启离不开美国的居中调停，不论是马德里和谈还是奥斯陆和谈，都与美国的态度息息相关。特别是阿以双方在马德里初次面对面和谈尝试陷入困境之后，在推崇和平主义的北欧国家挪威的牵线搭桥之下，巴以双方最终经过十余轮的秘密谈判终于就若干问题达成共识，而被称为《奥斯陆协议》的《临时自治准则安排宣言》则是在美国白宫草坪上签署，可见美国并不甘心失去巴以关系主要调停者的身份。这种“挪威搭台、美国唱戏”的结果恰如其分地体现出美国将巴以和谈的主导权牢牢掌握在自己手中。

尽管2002年在马德里诞生了“中东问题有关四方”（即联合国、美国、欧盟和俄罗斯），又称“马德里有关四方”，其目标既是向1991年的马德里和会致敬，更是为了应对2000年巴勒斯坦第二次“因提法达”（Intifada，在巴以冲突中意指巴勒斯坦人反抗以色列的大规模暴动——编者注）对于巴以关系造成的巨大冲击，但从实践来看，“有关四方”并未能在巴以关系中有效扮演更具建设性的角色。

欧盟视中东为其“大周边”外交的重点区域，巴以地区是其邻邦政策的重要对象。欧盟以“民事力量”为身份定位，以“规范性外交”为行为路径，试图通过经济援助及合作的手段来促进巴以和平，欧盟对巴勒斯坦政府的援助力度空前，其某些成员国领导人也一度出现将以色列纳入欧盟的呼声，但整体上欧盟对以色列批评较多。因此，欧盟在调停巴以关系中很难对以色列发挥超强的影响力。不仅如此，欧盟内部也存在不同的声音，奥地利、捷克、罗马尼亚和匈牙利等四国派代表出席了美国耶路撒冷使馆的开馆仪式。巴勒斯坦领导人阿巴斯也曾在特朗普宣布承认耶路撒冷为以色列首都后派出代表团访问中俄，希望两国发挥更多的调停作用，但总体上效果不彰。特朗普在祝贺开馆的视频中仍自信地指出：“我们最大的希望就是和平，美国将遵守自己的承诺，去制定一个长期有效的和平协议”，这反映了美国绝不会让出中东和平进程的主导权。

美国巴以政策仍留有余地

在耶路撒冷开设驻以色列大使馆并非美国的首创，历史上大量的非洲和拉美国家曾在耶路撒冷设馆，如科特迪瓦、刚果民主共和国、肯尼亚、哥斯达黎加、危地马拉和萨瓦尔多等国，其中危地马拉的态度值得关注。

危地马拉是继美国之后第二个承认以色列国的国家，1980年以前曾在耶路撒冷开设大使馆。危地马拉此次高调支持特朗普政府的决议，甚至早于美国在今年5月2日便“抢先”入驻了耶路撒冷使馆新址，并在馆外升起了国旗。但这并未引起国际社会的普遍重视。而美国的迁馆则引发了加沙暴力冲突、土以外交风波和多数国家的反对，这种鲜明对比恰恰说明了美国在巴以关系中举足轻重的地位。

尽管以色列以特朗普的名字为东耶路撒冷的一座车站命名，但特朗普还是“保守”地将新使馆设在位于分割东西耶路撒冷“绿线”西侧的原总领事馆所在地，这也在一定程度上说明，顾虑到国际社会强大的反对声浪，特朗普的巴以政策仍留有余地。

（作者系上海外国语大学中东研究所研究员）