财政问责的落实之道：内部监督还是外部监督

一般而言，通向“财政问责”之路主要有两条，一个是“分权制衡”，一个是“竞争选举”。这两个大方向，完整体现在所谓的“西式自由民主”体制中：分权制衡靠立宪，而竞争选举则属于民主。若就问责的机制而言，前者有赖“内部监督”（部门之间），后者则为“外部监督”（社会监督）。但两者之中谁更重要？本研究将以攸关重大的财政问责为考察对象，观察上述两种问责机制的作用。

根据目前有关善治（good governance）的文献，实现善治有赖于问责（accountability），而问责的前提为透明，因此，问责与透明便成为通往善治的关键。同样，财政纪律也必须依靠财政问责来落实，充分的“财政透明”是实现财政问责的前提和必要条件，是故，目前涉及财政问责的文献，莫不呼唤更充分的财政透明。并且对多数发展中国家而言，财政透明度偏低已经成为实现财政问责的桎梏。但财政透明度又如何提高？

要言之，究竟是内部监督还是外部监督更能保障财政透明，落实财政问责呢？此即本研究关注的焦点。

一、财政问责与财政透明

从1990年代以来，学界对公共治理（governance）的关注日益增多，尤其是实现问责与善治，更是研究焦点所在。这些研究大多认为，问责与善治是相辅相成、缺一不可的关系，而公开和透明则是其先决条件。毕竟，不透明的政府很难是负责任的政府，而求善治于不必负责的政府无异于缘木求鱼。因此，但凡涉及治理或善治的文献，大多以能否公开或透明作为达成善治的指标。

从财政改革的过程来看，自20世纪70年代中期开始，巨大的财政赤字便在世界各国尤其是一些经济合作与发展组织（OECD）国家持续出现，而且部分国家的债务规模相当庞大，甚至远超正常岁入所能弥补的范围。追根究底，预算赤字之所以持续出现，一般认为原因二。其一，官员倾向于最大化预算规模，以此来获得更大的权力和更多的寻租机会。其二，在民众那里，则存在“财政幻觉”（fiscal illusion），只看见公共支出带来的好处，而低估公共支出所负担的成本。两方面原因共同作用，最终导致预算大量消耗，行政效率低下，而作为获利一方的政府，当然希望对此有所掩饰，单方面凸出公共支出的成果。

换言之，就是因为财政信息不透明，公众对大量的财政浪费一无所知，才造成财政纪律的不彰，赤字举债接踵而来。也因此，自20世纪90年代以来，在各国财政改革的方案中，财政透明的地位备受关注。

进一步来看，财政预算体现国家政策，公共预算是国家治理的核心，国家的治理能力很大程度上取决于政府预算的能力。从规范的角度来说，政府应该满足公共偏好，实现公众利益。所以政府只有尽可能畅通公共偏好的表达机制，才能在进行公共决策的时候更有效率。只有信息公开，公众才能参与预算决策，监督政府财政，形成良好的政策，提高国家治理能力。所以，政府财政信息公开是实现良好政府治理的前提。反之，倘若缺乏财政透明，一方面政府财政纪律无法确保，另一方面政府职责也无法有效实现，所以透明是善治的必要条件。

也因此，近年学界对公众获取政府预算信息的关注越来越多。所以，本文将从财政透明入手，探寻监督机制对财政问责的作用。

二、如何落实财政透明：结构解释与机制解释

财政透明既然对财政问责及善治攸关重要，那么到底何种因素能够有效促进透明，约束财政纪律，达到善治的目的？

已有文献有多方解释，有的专注于经济体系和社会结构，有的分析政治体制，探究政党竞争对财政透明的影响。

社会经济解释关注政府规模，着重于社会监督，因为政府的经济绩效需要接受公众问责，所以政府往往有选择地公开财政信息，即根据经济表现决定信息公开多少。通常来说，为了扩大政府规模，政府会提高透明度，因为高透明环境下，选民问责政府更加容易，所以政府偏好于更多公共物品的供给。同时，偏好大政府的国家偏好更透明的财政。也就是说，为争取更多的资源，必须要给选民公布更多的财务信息，藉以得到选民的信任。而较大的行政机构也更容易满足提高财政透明的要求。一个反例是，资源依赖型国家由于其收入的取得通过国有资源而非税收，传统的公民问责机制无法发挥作用，所以财政透明度较低。

体制解释关注民主水平，强调政党竞争，认为民主水平越高，政治竞争就越激烈，所以财政透明就越高。一方面，政党在竞选中争取选民的行为会放大现行制度环境中的不良方面，使得选民能够认清现状并做出选择，从而促成新的良好制度生成。对选民来说，知晓更多的政府财政信息有助于他们更清楚知道自己缴纳的税收被用在何处，所以选民会倾向于选择透明的制度安排，这就促成了财政透明度的提高。另一方面，公共部门（代理人）为争取选民资源，必须要给选民公布更多财务信息，藉以得到选民的信任。

此外，腐败与透明度负相关。在腐败和寻租行为频发的环境下，通常政府会趋向于尽可能隐瞒财政信息，而在清廉的环境下，预算透明度才有可能提高。一项跨国研究支持了这一结论，即腐败程度越高，对一国的财政透明度的阻碍越大。另外，不透明也为腐败提供了滋生的土壤。

我们发现，现有文献倾向于强调结构对财政透明的促进作用。但若进一步探讨，究竟结构的力量如何作用于促进财政透明呢？这就是本文所关心的“机制”问题了。

根据上述论点，若从机制的角度观察，其实我们可以看出两种机制。一种是通过社会发展进步、选民意识觉醒，进而关注政府绩效，监督政府运作，这个机制为外部监督。但另一方面，学者们也讨论到，作为专业代理人的不同公共部门，会因为彼此竞争资源，而产生政治竞争，结果是诉诸于一般民众，公布更多的财政信息。从这个角度来说，直接发挥监督作用的机制，其实是政府部门的相互监督，而其前提是分权与制衡，这个机制是内部监督。

最直接来看，外部监督应该与财政透明息息相关。毕竟，一般公众依赖于透明的信息，才能落实问责，监督政府作为。一方面，定期的竞争选举是逼使信息公开，落实政府监督最有力的力量。另一方面，政府部门之间的相互节制，既可能具有相互监督的激励，也应该具备彼此节制的能力，因此也能为财政透明提供可靠的制度保障。

三、外部监督还是内部监督：研究结论

两种机制何种更能发挥作用？还是需要两者相辅相成？对一个发展中国家而言，何种机制更为优先迫切？

基于上述疑问，本文进行了跨国数据的比较研究。其中财政透明指标来源于国际预算项目组织（International Budget Partnership，IBP）关于各国财政透明度的评分。内部监督通过议会参与和审计独立来衡量，外部监督通过媒体自由与教育水平两个指标反映。此外，回归模型控制了体制特征和经济发展的相关变量，模型中用到的数据均来自国际货币基金组织（IMF）等跨国数据库。

实证研究结果显示：

第一，体制特征会影响到一个国家财政透明度的高低。民主程度作为反映一个国家选举制度的指标能够通过某些机制影响到一个国家的财政透明，而腐败水平从一定程度上反映了社会不满情绪，这种社会不满能够促使政府最终改善它的财政透明情况。

第二，外部监督对财政透明度的影响并不显著。即无法仅仅通过外部监督来有效促进财政透明，并且这种无效并不会因为不同的制度特质而不同。换言之，一个国家即便存在定期选举制度，民主化水平比较高，但仍无法通过外部监督提升财政透明度。外部监督陷入了困境当中。与之相反，立法机构和审计机关作为内部监督部门，却可以有效发挥监督作用，提升财政信息公开水平。

第三，虽然外部监督无法单独起作用，但是却可以通过内部监督推动一个国家的财政透明。也就是说，外部监督只有通过内部监督的渠道才能找寻到出路，从而走出其监督困境。并且民众要求信息公开的意愿为议会和审计部门提供了促进信息公开所必需的激励，从而使得内部监督可以发挥更大的作用。

四、外部监督还是内部监督：理论解释

本研究通过跨国比较发现，对信息透明和财政问责来说，内部监督的作用要强于外部监督，当然若两者相辅相成，效果更为突出。为何如此？两种机制的背后，又是什么样的制度结构在发生作用？

（一）外部监督与财政透明

实证研究显示，外部监督对财政透明和财政问责并未产生明显积极的效果。我们认为，主要原因有二，一是激励不足，二是权力和信息不对称。

从激励方面看，政府提供更多财务信息有助于减少委托人和代理人之间的信息不对称，这种财务信息从本质上来说是一种公共品，具有非排他性。当一种非排他性的公共品由集体提供时，集团内理性个体的理性选择是“搭便车”，即由别人去承担公共品供给的成本，而自己可以免费获得该公共品，这容易造成个体进行监督的激励不足。并且随着集团规模的增加，监督会变得更加困难，于是这种搭便车的现象会越来越严重，最终导致公共品无法提供。

从而，由社会来监督政府进行信息公开，可能是无效的。也因此，有学者认为选民存在“理性的无知”，即出于理性的计算而在政治上不积极。理性的政治参与人会评价自己的政治行动的成本和受益，然后采取适当的行动。

同样重要的是监督与被监督双方权力是否对称，权力对比太过悬殊也会导致监督失效。在公众对政府的监督中，存在着权力的不对称：作为被监督方的政府通常来说是权力的优势方，拥有国家机器，而公众作为监督者在这一过程中处于弱势地位。处在弱势一方的公众，即便有人出于利他主义的考量而愿意提供对政府信息公开的监督，在行使监督权时，失败的概率也相当大，并面临巨大的风险。在民主程度不高的国家，这一不对称现象可能更加严重，而且一旦公权力被异化，公众的监督权力和政府的垄断强制力之间的差距就会越来越大，最终导致监督失效。

此外，个人要求政府进行信息公开的活动不一定能成功。即使成功，因纳税人所掌握的信息有限，也可能对进一步的政治行动不见得更有用。在随后的投票过程中，由于个人的选票对最终结果的达成作用并不大，个人要求政府信息公开的动力就可能消失殆尽。

最后，纳税人专业知识的欠缺也会限制监督的效果。一方面，政府财政信息由政府的财务报告进行披露，若缺乏相关财务知识，很难理解那些信息的具体所指和内涵。另一方面，财政信息涉及政府各方面的花销，若非了解相关背景难以进行评判。

（二）内部监督与财政透明

根据类似的框架来观察政府的内部监督，我们可以清楚发现，若从激励角度来看，广义上的政府（包括立法、行政和司法等分支）各部门之间在竞争资源和权力博弈的过程中，往往存在相互“制衡”的需求。这个古典的“制衡”观点，为我们提供了从激励角度看相关部门（例如政府与议会）为何乐于相互监督的最好说明。

寻求制衡的相互监督，必然涉及通过“信息公开”来竞争权力资源，例如议会透过曝光信息来节制官僚，减少其自由裁量权。反之，政府部门不论出于权力扩张的目的，还是与议会斗争的需要，都会进行相关信息的公开。另外，审计机构作为财政支出的监督部门，对财政支出的事后审计监督则是更有效的支出监督，这种监督提供了一个更强的权力制衡。比如近些年来在中国内地兴起并得到加强的绩效审计，提供了更强的监督行为。

另外，从监督、制衡的能力来看，通常来说，相较于公众，政府相关部门和机构拥有更多人员、专业、资源与权力，可以有效进行相互节制与监督。就是说，政府部门间相互监督时，权力和信息不对称的现象没有那么严重。例如立法机构通常有专业人员组成预算委员会负责预算审查，审计机构的专业性更加不言而喻。这样，财政信息本身的专业性不再构成限制监督的条件。

但是，内部监督也可能走向第二条路：政府内部的制衡并不必然导致面向公众的信息公开，部门之间可以相互妥协，财政信息仅在内部公开，也仍然不会损害政府部门之间的权力争夺。那到底是什么原因推动了面向公众的信息公开？此外，内部监督为何又与外部监督以及体制特征相互强化呢？

（三）内部监督与外部监督

根据我们的研究，外部监督强化了内部监督的效果。也就是说，因为存在选举问责，政府内部监督的问责效果会更为显著。

首先，因为存在“社会/公众问责”机制，立法机构的代表有再次当选的激励，会尽力争取选民，从而外部监督通过内部监督可以增进财政透明度。希望连任的议员会遇到两难问题：选民与行政部门对财政状况和原则的见解不同。一方面，选民要求“免费的午餐”，也就是希望能够在减税的同时增加公共服务，同时又要保持预算平衡；另一方面，行政机构认为这是不可能实现的。在此情况下，追求连任的议员们的最优策略莫过于公开财政信息：如若财政资金使用得当，公开财政信息会提高公众的满意度；而若发生公共资金遭滥用的情形，仍然选择公开信息，公众会认为立法机构起到了应有的监督作用，议员们将仍然获得支持。

其次，财政公开本身即为信号机制。对选民而言，政府公布更多的财务信息本身就意味着政府的税收资金使用谨慎且高效。即使在非民主国家，即使选举可能仅仅是走过场，彼此博弈的政府各个部门也会可能尽力讨好公众，以获得更多的支持，从而推动财政信息的公开。

在前文中我们提到，公众（监督方）在对抗行政部门（被监督方）时存在权力和信息的不对称，使得监督成本过大，最终导致监督失效。但如果通过“内部权力制衡”，博弈者的权力配置就会发生改变。此时，公众可以通过议员选举来传达意见，民选议会则出于选举激励和权力博弈的双重压力，最终将实现财政问责。这表现为议会雇佣专业会计审计人员，来从事各种财政预算监督，并随时向公众公开信息。

从这个角度来说，外部监督不能说不起作用，只不过因为搭便车及权力和信息不对称等原因，而无法直接起作用，必须通过政府的内部监督才能发挥作用或更好地发挥作用。

五、本研究的政策启示

从更宏观的角度来看两种财政问责机制，不难看出背后是两种政治哲学与政改方向。

根据美国政治学家罗伯特•达尔（Robert Alan Dahl，1915—2014）于1970年代提出的经典架构，强调社会监督的问责思路，会比较依赖庶民的力量，优先引进竞争选举，然后可能走向民粹主义民主（populist democracy）；反之，侧重政府监督的问责思路，则会首重分权制衡，期待于精英力量，最后会倾向自由民主（liberal democracy）。两条不同的道路及后果，如图1所示。

图1. 罗伯特•达尔讨论政治转型的分析架构。资料来源：Dahl, R. , Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven: Yale University Press, 1971，p.8

我们的研究探讨了从1970年代中期开始的各国财政透明化过程中，内部监督和外部监督机制的作用效果。我们发现，内部监督对财政透明存在显著的效果；外部监督虽无法独自发挥效果，却可以强化内部监督的效果。

这些结果使我们得出了两点结论。第一，要约束财政纪律，实现政府透明，更有效的办法是“权力制衡”。也就是说，政府内部的分权是问责的关键。通过政府内部的分权制衡，可以避免问责政府过程中的激励不足及权力和信息不对称等问题，从而保障财政透明，最终落实财政问责。第二，竞争式选举也是强化财政问责的一个重要推手，为政府最终向公众负责提供了基础。

通过这个对财政透明、财政监督的研究，我们发现，就各国经验的比较而言，强化内部监督的成效远远强于发展外部监督，而强化财政纪律更有效的作为是权力制衡。征诸拉美、菲律宾等空有选举外壳而无法实现善治的国家和地区的治理经验，中国的治理改革究竟路在何方，应该相当清楚了。

（作者任超然是华东理工大学社会与公共管理学院讲师，耿曙是浙江大学公共管理学院社会学系研究员，郭圣莉是华东理工大学社会与公共管理学院教授。本文原刊于《比较政治学研究》2017年第1期，原题：“谁能落实财政问责? 内部监督vs.外部监督”。略去参考文献，由作者对正文有较多改写，具体技术细节请参考原文。经授权刊用。）