中国行政分权下的警力与管治：基于内陆S县的个案研究

【编者按】

过去四十年，中国社会经历了剧烈的转型过程，以公安警察为代表的国家强制能力及其制度安排随之发生历史性的重大变化。中国社会科学出版社2018年3月推出的专著《社会转型与国家强制：改革时期中国公安警察制度研究》，旨在对这一复杂过程进行描述、分析，并给予一个理论化的解释。

本书作者樊鹏，1980年出生，山东郓城人，北京大学法学硕士，香港中文大学政治学博士，现为中国社会科学院政治学研究所副研究员。主要研究方向为中国政府与政治、比较政治学，与香港中文大学荣休教授王绍光合著有《中国式共识型决策》（中国人民大学出版社，2013）。

澎湃新闻经授权选摘该书第五章（原题：“治理悖论：警力增长与效能落差”）第三节（原题：“行政分权下的警力与管治：基于内陆S县的个案研究”）。略去注释，正文有简化并略加重新编辑。本节据作者2007年6、7月间实地调研所得资料，介绍了位于苏、鲁、豫、皖四省结合部的经济欠发达县份S县截至2006年的警力与管治状况。原著依学术惯例隐去被调查县份名称，选摘时进一步隐去原著中县以下乡镇名称和派出所名称。文中“作者原注”为原书所有，编注为澎湃新闻编者所加。

选摘该文旨在传播学术成果，不代表我们同意文中描述和观点。

田野调研的地点S县位于S省西南部经济欠发达地区H市，为苏、鲁、豫、皖四省八县结合部。

1998年年底，S县辖37个乡镇，总面积1650平方公里，总人口113万。此后进行乡镇级别的合并改革，现辖20个乡镇，502个行政村，2491个自然村，其中有51个乡镇与外省、外县接壤。2006年，S县地方财政收入2.62亿元，人均收入222元，属于S省经济严重欠发达地区。

在历史上，S县因其建有上百座巨型雕刻石牌坊而闻名，可惜大部分牌坊在“文化大革命”中遭到破坏，现仅存最著名的两座完工于乾隆时期的百狮坊与百兽坊，这两座牌坊以其雄浑的气势、精美绝伦的透雕石刻，见证了这一地区悠远的历史和古朴的民风。

看到这些历史遗物，确信是中央政治传统和儒教思想所覆盖的地区，但同时却难让人相信，在历史上更多的时期，这里也曾是民间宗教会道门、反动社会组织流行的地方，是国家权力难以延伸企及的省际边界区域。

县域治安形势

S县处在四省八县的交界地带，相对落后的经济、特殊的地理位置，加之民风的彪悍与民间宗教的盛行，使这一地区的社会安全形势非常复杂。

根据民国版本的《S县志》记载，早在明朝以前，S县就已经有了佛教。后来在19世纪上半叶，德州一代的回民逃荒落户到S县，使回教在S县落根。1918年，又有河南省籍虞城县的回民流亡S县HG镇。到1957年，S县伊斯兰教徒共有113户，共565人。

S县也是基督教在中国中原地区县级单位的一个重要传播地，最早1908年基督教传入S县，到1912年，全县基督教徒有1.8万余人。据《S县志》的记载，地方百姓对“洋教”认识不清，许多教徒受传教的外国人控制和利用，影响地方政治。直到新中国成立后，S县基督教还有1500余人。天主教早在19世纪末也传入了S县，S县天主教主要是受德国人的控制，德国人曾在S县建立天主教堂7间，由农村浸透到S城。

另外，S县土生土长的民间宗教也为数不少，其中，最有名的是清代曾在华北地区影响广泛的八卦教，S县是八卦教的发祥地，这一支教派深刻影响了S县乃至华北地区底层群众的信仰和风俗。在清末，这支教派具有强烈的排满兴汉的思想，迎合了当地民众的意愿，却给当时的满清政府出了难题。

长期以来，错综复杂的民族构成以及民间宗教信仰，这些特殊因素给S县的地方管治带来了极大的不安定因素。

新中国成立以前，影响S县社会安定的另外一个最重要因素是会道门盛行。S县会道门种类繁多，分布面广。其中最有名的是起源于1894年的S县大刀会，是原白莲教的分支，又有金钟罩、铁布衫、无影鞭之名。19世纪末，大刀会已由秘密社会转向公开反对帝国主义，先后横扫包括S县在内的周边三县洋教堂，杀死许多传教士和洋教教民，后来遭到清军的镇压。

新中国成立以前的有些会道门为国民党特务直接操纵。他们常常以吃斋兴山、修仙成神、看病算命为名，造谣惑众，扰乱社会治安。

新中国成立初期，S县有各种会道门49种。新政府在1949年到1951年取缔了“圣贤道”、“一贯道”、“华西堂”、“武学道”、“善局道”、“东方圣道”、“红门道”、“归一道”、“坎门道”、“黎门道”等26个反动门道。1957年，S县公安局曾组织力量开展第二次取缔活动，相继侦破了以母士言为首的“红门道”等13种反动会道门。资料显示，这一阶段向政府登记的反动会道门道首有139人，退道群众5万余人，可见这些反动门道在S县影响之重大。

从刑事案件的数量来看，S县的社会治安形势复杂。新中国成立以前的地方刑事犯罪数量基本不可查，民国S县政府的刑事审判也大多与镇压共产党革命有关。新中国成立初期的刑事犯罪分子主要是一批反革命杀人案件与破坏粮食统购统销政策的犯罪分子。1953年7月，新政府开始清理历史积案，到同年10月，S县审判机关共审结114起刑事案件。

值得说明的是，1948年至1957年，S县公安局主要的工作任务是剿匪与镇压反革命。1948年年底，县内残留下来一批土匪恶霸，枪杀共产党干部，掠夺群众财产，社会秩序一度极其混乱。S县公安局曾多次组织力量沿黄河故道清缴土匪，在新中国成立后的几年间基本上肃清了土匪。在1950年、1952年、1957年的反革命镇反运动中，审判了一大部分反革命分子。

1956年到1966年，共审结各种刑事案件3812起。1958年，由于审判工作“大跃进”，仅3月28日到4月3日7天7夜就审结159起刑事案件，判处了310名案犯，是年共审结各种刑事案件1923起，是S县在新中国成立后刑事案件发案和结案最多的一年，但是由于审判工作中的问题，这一数字很难反映地方治安形势真实的情况。

统计显示，从1949年到1987年，S县审判机构共审判刑事案件5811件，共打击审结杀人、放火、放毒、强奸、抢劫、盗窃、拐卖人口等各种刑事犯罪分子6223名。

改革开放以来，随着农村商品市场的开放，人口流动加大，社会结构发生了深刻变化，社会安全管控的压力不仅来自社会犯罪与治安案件的增加，同时由社会问题所引发的各类矛盾不稳定因素也在加大。

刑事犯罪与管控压力

根据本书作者在调研中获得的一手资料，2006年，S县公安局110报警服务台接到的群众报警有101884起，比2005年上升了9.33%。其中，有效警10636起，占接警总量的10.44%。在万余起有效警情中，刑事警情1556起，占14.63％，同比上升5.22%，治安警情3376起，占31.74%，同比上升7.25％。各类纠纷有2451起，占23.04%，同比上升2.81%。

原表格中乡镇名称隐去，以拼音首字母代替，可能显示重复的地名有酌情处理。——编注

表1是S县全县各乡镇2007年上半年刑事案件立案数量的情况。据调研中了解到的情况，新发案件主要呈现以下几个特点。

第一，部分恶性的刑事案件呈现高发趋势。在8类恶性案件中，杀人、放火、强奸、伤害案件，与2005年同期相比，上升幅度较大。其中，杀人案件16起，创近年来新高，绑架案件2起，强奸案件14起，故意伤害案件49起。杀人案件主要是情杀和以图财为主，多数发生在农村地区。1999年以来，在S县的鲁、豫、皖交界地区相继发生了多起系列抢劫强奸杀人案件，S县公安局采取了全警动员才成功破获了这些案件，打击了多个边界犯罪团伙。

第二，多发性侵财犯罪比较突出。2006年，S县共发生抢劫、抢夺案件58起，盗窃案件1409起，分别比2005年同期上升29%和10.4%。这两类案件约占刑事案件发案总量的942%。抢劫案件中，以驾驶摩托车、面包车等机动车合伙实施抢劫的案件为主，这些案件大多发生在农村和城乡接合部的偏僻地带，是派出所警力很难达到的地方。

第三，团伙犯罪和流窜犯罪明显增多。在这项研究开展调研的前几年里，S县的犯罪团伙明显增多，这些犯罪团伙主要从事盗窃摩托车、电动车、变压器、高低压线及通讯电缆等，主要活动地点集中在省际边界，这些团伙常常流窜于河南、安徽、江苏、S省境内，给边界乡村派出所带来很大的管控压力。另外，西部外来少数民族个别团伙犯罪也是危害S县社会安全的一个特殊因素，主要犯罪形式是在公共场合扒窃、抢夺和入室盗窃。

以上这些犯罪情形大部分发生在农村地区，S县有80％的人口在农村，农村社会治安状况直接关系到农民的生产、生活，没有农村地区的治安稳定，就没有S县全县的治安稳定。一份有关S县农村社会治安情况的报告显示，农村侵财性案件一般占到全部刑事案件的80%以上，左右着全县的发案总量。

S县农村犯罪有以下几个特点：

一是从案件的分布来看，边界农村地区流窜盗窃家畜、盗窃或破坏电力电信设施两类案件相对突出，内部农村区域入院盗窃现象较多，特别是入冬季节比较明显。从侵害的对象来看，犯罪分子多选择无人看护的家院或者家中只有老人、妇女的农户。从盗窃目标来看，主要是羊、狗等家畜以及电力线路设备。

二是局部区域违法犯罪屡打屡冒。近年来，村村通公路及路况改善，犯罪分子驾驶改装机动车实施抢劫，抢压牲畜犯罪作案成本低、风险小、成功率高，十分猖獗。

三是犯罪分子多数驾驶面包车、机动三轮车、摩托车，在游点中踩点、伺机作案、快速逃离。

四是周边区域犯罪人员流窜犯罪，凭借四通八达的公路网，以打“游击战”的方式实施作案，给公安机关的打击与防范带来很大的难度。由于案件多发生在省际结合部，公安机关来不及做出反应，犯罪分子已经流窜至其他县域或省份。

五是社会影响和危害性大，涉农案件即使有些案值不大，但是在农村影响波及面广，容易造成社会气氛的紧张与惶恐。

访谈中作者了解到，S县农村社会治安形势的一度恶化，主要有以下几个方面的原因：

一是特殊的地理位置使S县农村地区承载了过重的治安压力。S县地处鲁、苏、豫、皖四省结合部地区，农村边界线长，与八县接壤，给犯罪分子跨境作案、跨区域作案、流动交叉作案、外来人员落脚提供了便利。

二是农村青壮年劳力大量外出打工，农村“空壳化”村庄、“空巢化”家庭现象较为普遍，留守在家的多为老弱妇幼。这些人由于年龄和身体状况的限制，自我防范的能力比较差，犯罪分子容易得手。另外，在很多村庄，冬季组织过巡逻、打更防卫工作，但是春天以后这类活动就很少了。

三是警力装备和经费不足严重削弱了公安机关维护治安的能力。在本书作者开展调研的时期，全县19个农村派出所都实行了“警力下沉”，但是由于警力总量有限，基层警力仍显不足，责任区民警承担着超大区域和超高人口规模的治安管理任务，治安管辖面相对过大给日常管理、巡逻防范、快速出警、服务群众等工作带来了很大难处。有些地方出现真空地带，警民关系也因此受到影响，农民普遍质疑基层派出所维护乡村治安的能力。

民间宗教与基层稳定

同历史上的情况类似，宗教问题依然是S县社会治安的重要不安定因素。根据一份S县公安局在2006年所做的治安形势报告，20世纪初期，散布在S县的邪教组织主要有“实际神”、“三班仆人派”、“呼喊派”、“灵灵教”等，教徒涉及S县部分乡镇。其中，“实际神”“三班仆人派”的活动相对突出，其违法犯罪具有组织上的封闭性、活动上的隐蔽性、传教人员的分散性、破坏行为的严重性等特点，挑战地方公安部门的管治能力。

访谈中作者了解到，S县的地下民间宗教主要是由于边界复杂造成的，许多民间宗教经由安徽和河南传入，群众从事的宗教活动也具有跨地区特征和较强组织性。据当地介绍，该县当时排查出各类宗教活动地点136处，信教群众约6200人，其中未经政府批准的非法宗教活动地点就有21处，未批准的活动点大多是家庭聚会，然而活动的负责人大多是乡村社会中比较有影响、有威望的人，这已经构成影响S县社会稳定的重要因素。

社会冲突与群体性事件

近年来，S县因社会发展引发的矛盾冲突等不稳定因素日趋突出，由企业改制、土地征用、工资待遇、公务员登记等引发的不稳定因素构成了集体上访、重复上访的重要诱因。

S县信访局的一份资料显示，仅2006年一年，S县全县共发生上访事件697起，2838人次，但是同期比2005年分别下降了32.1%和45.6%。2006年上访事件中，集体上访132起，1847人次，同比下降42.3%和47.8%。虽然矛盾纠纷和上访事件呈现下降趋势，但一些上访事件处理难度大、矛盾问题尖锐。

S县社会的群体性事件也存在组织化、联动化的倾向。群体性事件的主要风险源头来自一些原国有企业，如S县纱厂、麻纺厂等企业职工要求解决的养老金等问题却一直没有得到解决，这些厂一直存在有组织的上访活动。另外，伴随着S县招商引资步伐的加大，由于地方土地征用、拆迁补偿等引发的群体性事件开始展露苗头。一些群体性事件，历史问题与现实问题交织，参与者合理诉求与不合法手段交织，多数人合理诉求与少数人无理取闹交织，这些情况使问题更加复杂化，处理难度加大。还有一些群体性事件，非对抗性可能转化为对抗性，极端行为可能被效仿或被别有用心的人利用，从而加剧了事件的反复性和暴力化倾向。

以上一系列问题，有着复杂的历史背景和深刻的现实诱因，但多数都超出了公安强力部门的行政能力，长期来看，需要的是国家政策的综合施治和制度的逐步健全，但是短期来看，几乎全部领域的问题都隐含着导致社会不稳定因素，给处在一线的公安警察队伍施加了强大的管治压力。

县域警力与基层管治

早在清代，S县县衙就设有专门的治安机构“三班”，即快班、壮班、皂班。快班，分头快、二快；壮班分头壮、二壮；皂班分头皂、二皂。“三班”除各设一老总外，其余均系衙役。县官升堂，“三班”衙役各有所司。“三班”之外，还有捕班，捕班之下，设东、南、西、北4个“方头”，各方发案 ，则由该方方头负责缉拿。如果遇到重大案件，捕班可申禀知县调动其他各班协助办案，即通常所说的“七班挂捕”。另外，由于S县地理位置的复杂性，S县县衙还设有兵房，掌管全县警备队，负责派兵征讨扰乱S县周边的“土匪”，缉拿不法分子以及通缉外逃罪犯等。

1905年，S县设巡警分区。警官始称巡警教弁，后改称副巡官、区官。1914年，巡警分区改称警察事务所，县长兼所长，区官改称警佐。后警察事务所又改称警察局。1932年，警察局内设事务员、书记、二等巡官、三等巡官和3个警兵、1个马兵警。1938年7月，日本侵略军侵占S县城，警察局随国民党政府弃城流亡。1939年2月，日军第二次占领S县，此年年初，建立了日伪公安局，1941年改称警察所，增设警督系、警务系、警法系、特务系、经济系。1946年9月，国民党军队占领S县城，设立警察局，机构简单，人员屡有变更。1948年7月，警察局随国民县政府逃出S县境内。

S县公安局成立于1941年7月，其前身是1940年3月成立的S县抗日县政府锄奸特派员。1941年8月至9月，公安局成立后将终兴区中队改为S县看守队编入公安局，后改为公安队，不久又成立了武工队，并在各区设立公安助理员，村设公安员。是年，成立了由县委书记、县长、公安局长3人组成的锄奸领导小组。1942年年初，增设行政股（1948年改为秘书股，后又改为办公室），侦察股、预审股、看守队。1945年10月，设立城关派出所。1946年夏，改称S县民主政府公安局。1947年设立治安股，1948年撤销武工队，增设看守所。1949年年底改称S县人民政府公安局，内设侦察股、预审股、秘书股、看守所、保卫队，并在全县1个镇、12个区配备了人民公安助理员。

1958年11月，成立政法公安部，公检法三家联合办公，下设审判科、检查科、治安科、秘书科、预审科、劳改科。至1959年8月，恢复公安局。1960年，增设两处派出所。1966年7月，增设四处派出所。

1968年2月，公、检、法机构在“文化大革命”中被“砸烂”，实行军事管制，改称“中国人民解放军S省S县公安机关军事管制小组”。1973年7月，军管组撤销，恢复公安局，下设政工股、秘书股、治安股、检察股、预审股、政治协理室（1981年改为政工办公室，后又改为政工股）、看守所，增设两处派出所。1975年4月，成立消防中队。

1980年4月，增设行政拘留所、刑警队。1982年，增设20处乡镇派出所。1984年，增设行管股和13处乡、镇派出所。1985年，撤销一处派出所，招收20名合同民警组成治安民警中队，同年，设立纪检组。1986年设立政研室，后改为法制科。1995年5月，刑警大队升为副科级单位，1994年设立户籍股、控申股，1995年9月设立巡警大队，为副科级单位，下设3个中队。1996年10月，撤销办公室，成立指挥中心，为副科级单位，下设秘书科、行政科、调度科、通讯科。1997年8月，撤销预审股，合并到刑警大队，实行侦审合一。1997年10月，设立审计股，1997年12月，成立督察大队。1997年5月，增设两处派出所。2002年，经侦大队、治安大队、国保大队升格为副科级单位。同时，成立技术大队，为副科级单位，政工科改称为政治处。

在这项研究开展调研的2007年，S县公安局党委成员11人，下设局机关23个科所队，25个派出所。其中，城区派出所5个、开发区派出所1个，农村派出所19个。截至2007年，S县共有包括民警与职工警在内的警力495人。当时，S县公安局是省公安厅警务督察联系点、经侦工作联系点、警察公共关系联系点、正规化建设示范点和全省公安工作联系点，S省厅、H市局先后在这里开过10次现场会，S县公安局曾连续两年被省厅评为优秀公安局。

警力规模与构成

中国县级公安机关的警察人员构成非常复杂，S县公安局的人员构成包括了民警、职工以及协勤等临时人员。

民警是指由省编制委员会核定的编制，属于正式的国家专项政法编制序列的职业制警察，由于这部分人员属于国家公务员编制序列，所以被称为公安系统的“国家干部”。1992年以后，地方自主增加的地方编制，属于地方职工警序列，因此被称之为“地方干部”。协勤人员是指被地方公安机关聘用的协助公安民警开展工作的保安员、辅警、协警、治安联防队员、户口协管员、交通协管员以及打字员、驾驶员等临时工作人员。

S县共有警察496人，但是退二线的有95人，这部分人基本不参与实际工作，所以实际在岗401人，而这其中省级给定的专项政法编制的民警323人，另外78人为地方自建编制。在400余名警员中，机关民警41人，一线实战警力360人，占全部警力的898%，其中，派出所警力174人，其中，城区69人，农村所105人，刑警队警力60人，看守所警力25人，拘留所警力9人，巡警队13人。

在S县公安局政工部门的档案室，作者没有找到一份该县警力发展的历年记录。但是幸运的是，在对政工部门负责人以及一些工龄较长的公安干部的访谈中，了解到了S县警力变迁的大致轮廓。

20世纪80年代中期，S县国家政法编制的民警250人左右，自80年代后期，民警数量有一定增长，截至1991年大概接近300人，这也是当时地方的全部警力。1991年以后，国家政法编制数量基本维持在这一水平上。直到2007年，省里核定的S县政法编制仅325人，只有当退休人员离开岗位以后，新的人员才可以补充进入政法编制序列。可见，在将近二十年的时间里，县一级国家专项的公安警察编制数量增幅极其有限，与急剧的社会发展转型以及由此带来的管治压力极不相称。

1992年，中央允许地方根据任务发展需要自建地方编制，S县自1993年开始增编地方干部用以解决警力不足问题，在此后的几年内，地方干部的数量有一定程度的发展。但自20世纪90年代后期开始，S县地方编制的警力停滞不前了，这与我们在对全国宏观财政开支数据的分析中观察到的趋势十分一致，

与此同时，地方治安形势开始呈现明显恶化的趋势。S县政工部门的干部认为，从90年代中后期开始，该县警力短缺日趋明显，治安压力明显加大，办案力度明显下降。从1997年该县公安局就向县政府和上级反映警力短缺的问题，但是在10年时间里，几乎没有实质性的增加。

相反，10年间，S县正式干警的人数还呈现下降的趋势，这是由于每年退休人员的比例高过新进人员的比例。2002年至2007年，S县公安系统仅进了5名正式干警，其中2名是军转干部。该县公安局每年都计划从大学警校毕业生中录用人选，但“这仅仅是一个计划而已，县里根本不同意，报批也不会通过”。

警力不足影响管治效能

按照2006年国家政法编制的职业制民警323人来计算，S县人口118万，辖区内平均每万人口折合警力2.8人，这一比例与新中国成立初期省级平均水平相当。实际上，警力不足已经构成了S县公安开展工作的一个最严重制约。

S县公安局的局长认为，虽然现在搞了那么多的公安改革，但是归根结底基层缺少有效的警力。目前，S县根据全县38个农村和城市社区分布建立了147个警务室，按照要求实行“一区一警”制度，但是在一个派出所只有三四名民警的情况下，根本无法真正实现一区一警。拿警务室建设来说，虽然按上级要求建立了基层警务室，但是实际上大部分时间警务室都没有人，这样反倒给老百姓留下了警察不作为的印象。S县公安局长把现在的警务室建设比喻为“先把庙建起，再等和尚来”。

如果按照包括地方干部在内的所有在编民警390人左右计算，S县每万人口警力数量仅为3.2人。农村的情况可能更糟，以农村派出所为例，通常一个派出所下辖20余个行政村、60多个自然村，平均管辖人口4万至8万。派出所一般有三四名民警承担着辖区打击犯罪、治安管理、安全防范、户籍管理的工作。在许多派出所，仅仅配置三四名民警，标准的配备是一名所长、一名指导员、一名户籍管理员。所长虽然分管一个警务区，但是通常强况下他必须留在所里应付各类日常事务，而负责户籍管理的民警也由于工作需要很难下到基层，所以真正要实现H市局提出的“六项警务机制改革”的要求——按照城区每3000人、农村每10000人左右配置一名民警，距离还相差很远。

比如，S县HG乡，辖区内实际人口8万余人，管辖面积130多平方公里，有将近180个自然村，但该乡派出所正式民警只有4人，距离要求的标准相差一倍。表2和表3分别是S县公安局机关基层一线实战单位和县各辖区派出所的民警人数，包含了正式民警和辅警性质的职工警，以及所辖地区的人口与面积等信息，从中可以清楚地看到县级政权基层警力配备的一般状况。

在调研中发现，通常一个县级公安机关都会保留两套不同的警力数据。一份真实的警力数据，而另一份则是上报给上级的警力数据。上报的数据所显示的基层派出所警力数字，基本上是真实数据的一倍，在上报数据中，每个派出所的人员配备可以高达8人左右，仅仅是在数字上应付了上级提出的各县警力部署应达规模。有地方干警提出，这样做可能导致上级公安机关因统计失真而对基层社会的管治能力做出错误的判断，从而会制定更加不切实际的改革措施，而更不切实际的改革则将进一步迫使基层数据造假。——作者原注

原表格中的派出所具体名称以阿拉伯数字替换。——编注

重拾传统管治策略

面对庞大的人口、广阔的区域和复杂的社会管治任务，正规公安警察队伍明显不足，基层民警无力应对城镇和农村的社会犯罪，警力“全覆盖”的行政目标更是难以企及。为弥补正式警力不足的问题，S县采取了构建乡村联防队伍的治安策略。

早在20世纪90年代中期，在S县综合治理委员会的主导下，组建了乡村联防队。综治委要求当时全县20个乡镇按照人口0.3‰的比例组建联防队员370人，成立后的治安联防队归各乡镇派出所领导。表4是本书作者在S县调研时全县范围内各乡镇联防队员的数量情况。

原表格中的派出所名称隐去，数字所代表的派出所实际名称与表3中一致。——编注

严格来说，这些执法队员没有执法权，只能协助正式民警执行警务活动。但是迫于治安形势的需要，基层警务机构又不得不利用联防队员分担治安任务，实际上，大部分联防队员获得了准执法权。协助执法、参与执法与执法之间的界限本来就十分模糊，当这些协警性质的联防队员在参与执法过程中由于缺乏必要的监管而滥用职权或与民众产生纠纷时，他们时常成为舆论批评的焦点。但是从基层的情况来看，这实在是基层公安部门和警务机构不得已的手段，只能通过这支非正规的队伍弥补正规警力的不足，适应社会管治的需要。

本书作者在S县开展调研期间，与不少联防队员有日常接触，作者了解到这些联防队员虽然属于派出所的“编外人员”，但是数量上往往是正式警员的几倍，大量治安工作是由他们来承担的。尤其在城关镇和广大乡镇地区的派出所，由于联防队员来自本地社区，熟悉本地社会关系，大量纠纷和治安案件交由他们负责后，多以私下调解的方式得到了解决，这在客观上不仅使许多治安案件最终以不立案的形式终结了，而且也防止了一部分治安案件向刑事案件的转化。

这里所要强调的是，由于这些人员是在正规警力不足的条件下成立的，所以地方政府迫于财政经费的不足，难以给予他们相对充足的工资待遇和福利保障，导致这支队伍极不稳定。在S省督察厅2007年所做的一份专题调研报告中，详细记述了该县联防队员的情况。

这些人（联防队员）无执法资格，整体素质参差不齐，工作中容易发生问题，影响公安机关的执法水平和整体形象。目前联防队员也有苦衷。该局派出所的联防队员绝大多数是乡镇富余干部职工，工资由乡镇发放。联防队的任务重、条件艰苦、纪律严格，与其他乡镇职工形成鲜明对比，联防队员心理很不平衡。特别是目前正进行机构改革，该县鼓励政府机关干部职工带薪离岗经商办企业，各乡镇分配的离岗创业名额也落在了联防队员身上，大部分联防队员情绪很不稳定，产生了离开的念头。此次调查显示，全县420名联防队员中，约有60%以上的人员思想不稳定，有离开派出所的意向，对S县CT镇派出所的调查显示13名联防队员中仅有1人愿意继续干下去。(原文最后一句中的镇名称隐去。——编注)

警力增长的“转折点”

综合看Ｓ县的警力发展趋势，基本清晰，即从20世纪80年代至90年代初期有一个缓慢的增长，这一增长的主要源头来自国家在改革开放初期向地方划拨了一批专项政法编制。但90年代以来，国家正式的政法公安编制受到严格控制，阻塞了通过引进正规警察补充公安队伍的路径。不过所幸从1992年开始，地方获得了增加通过自建编制补充警力的自主权，但在连续增长了几年以后，至90年代末期以后，Ｓ县的警力整体上呈现出稳中有降的趋势。

发生在20世纪90年代末期的这个关键“节点”，同全国公安财政支出数据分析所得到的结果是一致的。因此，对这个转折点的微观观察就变得异常重要。

本书作者在访谈中了解到，无论是国家划拨编制还是地方自建编制，都列入地方人事预算，这意味着公安部门以任何方式寻求增加编制的要求在地方层面都被视为增加财政负担。要求国家编制的难度是明显的，地方即使有充足的财政保障，也无法突破国家编制体制的限制。相比而言，地方自建编制的规模虽然基本不受国家编制体制的制约（当然在相当长的时期内也得不到中央的合法确认），但是地方决策者又必须考虑到自身财政能力的制约，毕竟要求增编的机构不仅止于公安部门。随着城镇化进程的加速，几乎所有部门都在向地方党政决策者抱怨部门行政人员短缺，要求增加编制以适应巨量的公共服务和监管职能。在这种情况下，地方决策者在21世纪初随即收紧了地方自建编制的政策。

财政因素制约警力发展的一个直接环节就是“进人”。在对S县公安干部的访谈中，他们谈论最多的就是公安局“进人难”。Ｓ县政工干部认为，公安机关的进人途经非常有限，主要来源包括警校毕业生与军转干部两块。警校毕业生回到公安机关工作，是地方公安机关补充警察力量的重要来源，但是随着沿海经济发达地区较好的工作待遇的吸引，警校毕业生大量流向了沿海地区。近几年，随着警察招收体制的改革，所有希望进入国家编制民警序列的毕业生，必须通过政府组织的公务员考试，这意味着即使警官学校毕业，要想进入公安部门成为警察也需要通过考试迈过一道国家设定的门槛。

警校毕业生不可能像过去那样毕业后即可直接进入公安机关工作。军转干部作为另外一个警力来源，但是在2006年全年S县仅接收了两名军转干部。在新进警员下降的同时，退休人员的数量却在增多。按照一项不成文的规定，副科级以下民警50岁退出岗位（地方俗称“退二线”），副科级52岁退岗，可预期的2008年之后几年将要退二线的人员和退休人员的比重将持续增加。从接受访谈的干部那里获悉，S县在编民警490多人，但真正上岗的仅 320余人，每年退居“二线”的干部比例在逐渐增加。受此影响，S县公安局民警队伍不得不面对快速老龄化的现实。

归根结底，影响警力发展的因素排除了编制体制性制约以外，最关键的就在于受地方财政能力与财政支出意愿的影响。增加地方警力编制即相应地增加地方财政的负担，这意味着地方财政要承担相应警力编制的人员经费与业务经费额度。S县公安局的一位领导这样谈道：

局里（指S县公安局）想吸收一部分地方大学生，增强警力，但是县财政局一下子拨不了那么多钱，因为给县里是一个巨大的负担。就算是省里给了这个编制，人员能进来，县里都不能保证工资，原来毕业生一来第一个月就能领工资，就算是月底30号上班也能领一个月的工资，但是现在不管哪天来，只能从下个月领工资。另外，虽然退休人员退下来了，编制上有了空缺，但是仍然不能进人，进不来。因为编制这个问题，去年局里搞登记工作，只要符合公务员标准的都登记了，但是人进不来。就县里财政，实事求是地讲，这些年县里对公安这一块还是比较倾斜的，但是增加编制就是受到当地财政限制，好多县里领导当面告诉我：“一句话，许多事情无能为力。”

除了财政因素之外，当然不排除还有更多甚至更为关键的因素来解释这个20世纪90年代末期和21世纪初出现的“转折点”。这里的意思是，即使仍然存在自建编制自主权以及宽裕的财政政策，地方决策者可能仍然选择放弃追加对公安的人财物保障。

在对S县的警务活动以及在沿海城市某区的调研中，作者发现了一个不可忽视的事实：在社会大流动状态下，社会治安与犯罪预防工作中的“外部性”现象逐渐突出，地区警力和经费开支增加的同时也产生了所谓相邻区域“搭便车”的行为，分权制度下的地方决策者开始“理性地”选择逃避增加经费。