申论｜推动临港新片区建设数字贸易枢纽港的五个建议

2022年10月22日，上海，航拍中国自由贸易试验区临港新片区。人民视觉  资料图

作为国家战略的重要承载地，临港新片区确立打造成数字贸易枢纽港先行示范区的战略目标。新片区成立三年来，在发展数字贸易方面积累了丰富的资源，为建设数字贸易枢纽港打下了坚实基础。然而，客观地说，当前新片区在数字贸易的诸多领域仍处于探索阶段，无论与香港、新加坡、法兰克福等国际数据枢纽节点相比，还是与“数字贸易枢纽港”先行示范区的战略定位相比，新片区还存在诸多短板及制约瓶颈，需要各方形成合力，共同推动数字贸易枢纽港建设。 

一、新片区数字贸易发展成效显著

从基础设施来看，对标国际最高标准，国际数据港能级不断提升。目前，临港新片区5G基站数量将达到2230个，千兆宽带网络覆盖率超过99.5%；国际海缆登陆站2个，接入海缆7条，国际互联网数据专用通道已正式发布。三大运营商正在加紧统筹推进全球数据枢纽平台与云数据中心建设。目前已经建成综合局房1个、互联网云计算数据中心2个、机房62个，用于部署服务于临港新片区的各类交换、数据和传输网元。2022年8月发布了10个联合实验室、2个联合研究中心，将围绕数据领域相关问题展开深入研究，打造国际一流水平的研究平台。在上述基础上，新片区也在推动国际互联网数据专用通道以及人工智能公共算力平台建设，也在建设离岸数据中心。

从产业来看，数字贸易产业及数字贸易平台提供了良好的产业支撑。临港新片区正在打造全球数字经济创新岛，布局数字经济重点产业，吸引全球资源。以“信息飞鱼”为例，该项目是一座100多万平方米的全球数字经济主题示范园区，未来将建设成为“上海国际数据港一期项目”，定位数字经济相关产业，重点发展云计算、智能网络、金融科技、工业互联网等。目前已引进商汤科技、云从科技、寒武纪、地平线、图森未来等近百家头部企业。此外，“东方芯港”“大飞机园”“动力之源”等也正在打造数字产业地标。数字贸易平台建设方面，上海数字贸易交易促进平台临港新片区分站、国家工业互联网创新中心、“国贸公服”数字平台等一批高能级数字贸易平台落地临港，为打造全链路生态和全流程智慧化、数字化新型贸易体系赋能。

从政策及制度建设来看，数字贸易目标定位及配套的制度体系已初步建立。2021年4月28日，临港新片区管委会正式发布《临港新片区数字经济产业创新发展“十四五”专项规划》。2022年2月18日，《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区条例》全文公布，条例致力于完善人工智能、智联网联汽车等产业的基础法制保障，在临港新片区内探索制定跨境流动数据目录，支持临港新片区推进国际数据产业发展、建立数据跨境流动等公共服务平台，尤其是支持探索推进数字贸易规则体系建设。 

二、数字贸易发展面临的主要问题及制约瓶颈

对标纽约、伦敦、新加坡和法兰克福，临港新片区距离高水平数字贸易枢纽港目标还有比较大的差距，目前仍存在不少短板和不足。总体来看，既有国际因素、国家数字贸易监管政策因素，同时也与上海市及新片区的相关政策有关。

（一）与其他国家尚未建立双边或多边的数据跨境互认机制

当前在WTO规则下尚未建立明确的数字贸易多边规则，为了应对数字贸易中出现的若干具体问题，部分“志同道合”的国家绕开 WTO，在双边或区域层面提出或组建了一系列高标准的贸易协定，搭建了不同的“规则俱乐部”。相比较而言，这些数字贸易“俱乐部”中主要是欧美国家，很少有中国的身影。比如，美国、欧盟、日本、澳大利亚、东盟等国家或地区目前均已建立数据跨境互认协定，其中欧盟与日本签订的数据跨境充分性互认决定实现了个人数据的双边自由传输，催生了目前全球最大的数据安全流动区域，但中国目前还没有与其他国家或地区建立明确的互认机制，这也使新片区在进行数据跨境传输时需要克服更多困难。之所以出现这种局面，主要是因为中国与西方国家在数字贸易规则方面尚未达成一致意见，焦点问题主要集中在源代码保护、加密技术的保护和交互式计算机服务这三个领域。以源代码为例，美国和欧盟明确要求对源代码进行保护，要求缔约国不将源代码披露作为市场准入条件。根据美欧的主张，中方在进口软件时，将无权要求软件提供商公开源代码。但是有些软件有时候会安装到国内重要的基础设施领域，如果中方不能掌握这些进口软件的源代码，将对中方的国家安全造成潜在危险。

（二）数字贸易壁垒较高

从全球来看，中国在数据流动及数字贸易方面存在较高的贸易壁垒。根据欧洲国际政治经济中心（ECIPE）发布的2018年数字贸易限制指数（DTRI）数据，中国在全球64个国家或地区中数据限制指数最高，一定程度上反映了中国在数据跨境流动方面的限制最严格。虽然新片区在各种有利政策的支持下，数字贸易发展势头迅速，但不得不承认，如此高的数字贸易壁垒一定程度上抵消了新片区数字贸易发展的优势。如何在数字贸易开放与贸易安全之间寻找一个平衡点是目前亟待解决的问题。

（三）数字贸易知识产权保护不足

由于数字贸易自身的特点，数字产品在传输过程中更加依赖知识产权保护。比如，新片区内不乏喜马拉雅、哔哩哔哩、智联招聘等一批以视听影音为主的数字内容企业，这类企业在跨境传输视频、文字、图像数据和用户信息交互方面有大量需求。但是，由于数字产品的版权等知识产权不能得到有效保护，导致有些数字贸易在新片区内无法有效开展。如智联招聘反映，考虑到版权风险，海外内容提供商要求其不能将内容缓存于中国国内，因此目前企业只能通过视频托管和访问中转两种方式向国内用户提供课程。同时因现行法律法规的束缚，海外职业教育培训课程引进无法落地。根本原因在于中国数字贸易知识产权保护方面还不够完善。一是版权立法跟不上数字贸易的发展。二是在数字贸易司法实践中，层出不穷的新技术对司法能力提出了严峻的考验，导致司法无法为数字贸易的诸多细分领域和新兴领域提供保护。

（四）缺乏完善的跨境数据管理、监管及认证体系

首先，缺乏完善的跨境数据管理体系。新片区尚未建立起一套能够适应开放需求的跨境数据管理体系，在跨境数据分类分级、数据的权属确认、数据流动风险管控等诸多方面尚未明确具体规则。其次，数字跨区域流动在市场准入、数据对接、信息共享、市场监管等环节尚未建立与全国其他区域相一致的完善细化准则。例如，在远程医疗领域，“互联网医院”等新兴业态的出现，在惠及大众的同时，也带来了一定的监管压力，全国各地对于互联网医院的准入认定、在线问诊平台信息数据与监管平台的对接等具体问题仍处于细化探讨阶段。又如，在跨境电商领域，新片区金融服务类企业也反映，在审查客户跨境贸易数据的过程中，尚未建立有效的跨境贸易真实性核验系统，仍面临跨境跨企业数据分析难度大、重复数据多、准确性无法保证等问题，严重制约了业务开展。

（五）数字贸易市场主体集聚度严重不足

目前，新片区数字产业无论从企业数量还是业务总量上看，都相对较小，产业集聚度不高。一是数字产业龙头企业数量不足，既缺乏像腾讯、阿里、Netflix等重量级的龙头企业，同时在视听、影音、游戏等数字内容领域引进企业数量也不多。已经引入的部分企业大部分还处于挂牌阶段，尚未开展大规模的数字化业务。二是与数字贸易相匹配的数字贸易平台数量不足。虽然已经建立或引进了几个数字贸易交易平台，且大多处于试运行阶段。三是数字贸易专业服务机构集聚度不高。新片区虽然已在跨境电商、数字内容、高端制造等领域拥有一些头部企业，但企业总量不多，且缺少在线支付、税务办理、金融保险、仓储物流、关税申报等相关专业服务机构。 

三、推动新片区数字贸易枢纽港建设的五个建议

（一）对标高标准数字贸易规则，争取更多数字贸易规则的制定权和发言权。数字贸易的发展离不开国际协调与合作。在数字贸易规则制定上，尽可能争取到与中国数字贸易规模相匹配的制定权和发言权，对促进新片区乃至全国数字贸易发展具有不可替代的作用。一是对标《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DECP)等高标准数字贸易规则，研判数字经济及数字贸易发展的趋势，明确各方的利益诉求，做到知己知彼，并寻求共同利益交汇点。二是全面权衡新片区、上海乃至全国数字产业的竞争优势和劣势，制定数字贸易发展的短期、中期和长期规划，以数字贸易规模优势提升数字贸易中的定价权和影响力，在数字贸易规则的谈判中赢得主动权。

（二）积极对接谈判，加快推进数字贸易合作，签署互利互惠的数字贸易协定。从全球来看，发达国家已经组建了各种高标准的数字贸易协定，中国除了参与RCEP框架下的数字贸易协议，其他很少涉及，这将不利于新片区乃至全国数字贸易进一步发展。首先，对标CPTPP和DECP，尽快在“数据跨境流动”“数字产品的非歧视待遇”等当前高标准数字贸易规则相关议题上形成自己的行动方案，主动参与国际组织数字经济议题谈判，争取最大可能达成数字贸易协定，拓展“数字贸易朋友圈”。其次，在行动策略上，以RCEP为契机，推动中日韩数字贸易协定谈判，打造中国在亚太地区数字贸易规则的领导权；以“一带一路”为纽带，打造“数字丝路”，开展数字贸易经贸合作，寻求更多与中国利益诉求相近国家的支持，进而逐步向欧美国家开展数字贸易对话和协商。

（三）加大数字贸易开放力度，推动数字贸易便利化。一是试点执行新片区数字贸易负面清单制度，在兼顾国家信息安全的前提下，制定数字贸易开放时间表和路线图，出台具体的配套细则和实施方案；在新片区探索设立离岸数据中心，设立物理隔离的数字特殊监管区域，优先推进与境外工业商业数据直通，优先为工业互联网建设专用通道，积极建设数字贸易港；加快新片区基础电信业务开放，赋予新片区外商投资电信企业的审批权限，适度放开基础电信业务外商投资的比例，研究探索突破B13、B26类业务50%外资股比限制，选取新闻、社交、购物、视频等若干领域先行试点，分步骤、分阶段开放部分网络管制。二是积极推进数字贸易便利化。将数字贸易纳入单一窗口管理，简化数据要素流动管理程序；探索建立软件实名认证，数据产地标签识别为基础的监督规范，促进非敏感、非关键性领域数据自由流动，降低数字贸易交易成本；提升数字贸易政策法规的透明度，推动电子传输免关税，数字证书电子签证等国际互认，鼓励报关环节的无纸化以及贸易领域证书的电子化管理。

（四）加强知识产权保护力度，为数字贸易发展保驾护航。在WTO尚未形成统一规则之前，对标RCEP、CPTPP和DECP关于数字贸易与知识产权保护的主要内容，完善数字贸易相关的知识产权保护的法律法规，大力推进数字贸易领域知识产权保护标准制定工作，为国内外数字贸易提供商解除知识产权后顾之忧。提高数字贸易中知识产权的审查效率和审查质量，加速处理确权审查和侵权处理周期，协调跨行业、跨地区的知识产权执法机制，提高执法效率，加大知识产权侵权惩治力度，为数字贸易领域中的知识产权创新提供良好的机制保障。在数字贸易争端解决环节，建议在新片区成立数字贸易仲裁中心，致力于解决数字贸易争端问题。争取司法部和上海市高级人民法院等相关机构的支持，共同研究建立数字贸易法院或数字贸易法庭的可能性，致力于解决数字贸易领域的仲裁案件，并建立数字贸易案例库，为其他城市解决数字贸易争端提供范例。探讨与国际主要城市建立数字贸易仲裁合作关系，将新片区打造成为具有全球影响力的数字贸易仲裁中心。

（五）加强新片区数字贸易产业链、生态圈建设，提升数字贸易国际竞争力。加快引进像腾讯、阿里、Netflix等具有行业领先地位的数字贸易龙头企业进驻新片区，培育一批在重点领域影响力大、辐射面广的数字贸易平台，提升在视听、影音、游戏等数字化领域的企业集聚度，提升这些企业的总体规模和能级，打造一批具有创新精神的高科技数字贸易龙头企业，尽快建成数字贸易基地。制定专项资金扶持、税收和金融优惠等政策，对研发、并购、知识产权交易等关键环节予以支持，帮助重点企业做大做强，提升国际竞争力。完善数字产业上下游产业链，早日实现造血功能，形成良性循环。打造与新片区数字经济发展相匹配、与国际高标准经贸规则相衔接的数字贸易开放合作生态体系。优化数字贸易营商环境，培育数字贸易相关行业组织，构建数字技术创新引领的数字贸易生态圈，通过打造良好的数字贸易营商环境激发新片区数字贸易发展活力。 

（作者潘辉系上海立信会计金融学院副教授，序伦青年学者，经济学博士）

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