《刑事诉讼法》新一轮修订的亮点及隐忧

距离上一次大修六年之后，素有“小宪法”之称的《刑事诉讼法》迎来了“小修”。4月25日上午，十三届全国人大常委会第二次会议在北京人民大会堂开幕，分组审议了《刑事诉讼法（修正草案）》（下称“草案”）。草案共有24条，新增刑事缺席审判制度和速裁程序、完善刑事案件认罪认罚从宽制度等规定。

一、增设缺席审判制度是最大亮点

此次《刑事诉讼法》修订的最大亮点，非增设缺席审判制度莫属。

为配合监察体制改革，配套境外追逃追赃制度的实施，草案拟在刑事诉讼特别程序中新增缺席审判制度，规定对贪污贿赂等犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人潜逃境外的，监察机关可以移送起诉，人民检察院认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，可以向人民法院提起公诉，人民法院可以在依法送达而被告人拒不到庭接受审判的情况下，缺席审判并依法判决。

此前，贪官外逃后，我国也有几种手段对其追责，比如：发布红色通缉令追逃；在国际公约、引渡条约框架下进行引渡；由被请求国根据该国移民法等规定进行遣返；由所在国起诉、审判解决贪官的刑事责任问题；通过劝返让其回国自首，等。

但是现行《刑事诉讼法》中没有规定缺席审判制度，因为理论上普遍认为缺席审判会剥夺被告人的辩护权，因而不予认可。但是，随着追逃力度逐渐加大，境外追逃追赃遇到的阻力也日益呈现。例如，怎样向国外司法机关证明被追者是潜逃至境外的贪污贿赂等案件的犯罪嫌疑人、被告人？由于不同国家的司法机关对证据材料和司法文书的要求不同，有些国家仅认可法院判决才是正式的司法文书，对公安机关、检察院提供的证据材料并不认可。我国2005年批准加入的《联合国反腐败公约》第57条第3款也允许各国建立缺席审判制度，西方发达国家也普遍建立了缺席审判制度。因此，增设缺席审判制度显得越来越有必要，也是与国际接轨的重要举措。

围绕缺席审判制度，草案作了一系列配套规定。

第一，由于被告人没有归案，案件应当由哪个地方的法院管辖？草案规定，缺席审判应当由犯罪地或者被告人居住地的中级人民法院管辖，并且应当组成合议庭进行审判，必要时可以依照《刑事诉讼法》的规定，由上级人民法院指定管辖。

与普通程序的区别主要在于，在普通程序中，案件一般由基层人民法院管辖，只有危害国家安全案件、恐怖活动案件、可能判处无期徒刑或者死刑的案件才由中级人民法院管辖，据此，贪污贿赂等犯罪案件，大多数本来是应当由基层人民法院管辖的。但根据草案的规定，如果犯罪嫌疑人、被告人潜逃境外，需要缺席审判的，无论案情轻重，无论被告人可能判处刑罚轻重，都应当由中级人民法院管辖。其次在于，在简易程序中，可以由审判员一人独任审判，而缺席审判的案件一律要组成合议庭审判。做出这样的规定，在程序上体现对此类案件的慎重对待，体现出对被告人权利的充分保障，避免人们做出缺席审判会侵犯人权的判断。

第二，为了保障被告人依法行使辩护权，草案规定，此类案件在人民检察院提起公诉后，人民法院应当通过司法协助方式或者受送达人所在地法律允许的其他方式，将法院开庭传票和检察院起诉书副本送达被告人。

这是因为，监察机关或者人民检察院一般是已经查明被告人潜逃到了哪个国家，否则将不知道本案是否可以提出缺席审判，但是一般不可能知道被告人藏匿的具体地点，因而可以根据我国与该国签署的司法互助协议，通过该国司法机构，或者通过受送达人所在地法律允许的其他方式，将开庭传票和起诉书副本送达给被告人，通知其回国参加庭审。被告人收到开庭传票和起诉书副本后未按要求归案的，人民法院应当开庭审理并做出判决，并对其违法所得及涉案财产做出处理。

但是，草案没有明确的是，如果无法通过司法协助或者其他方式送达，是否就一定不能缺席审判？因为更大的可能，是海外国家也根本找不到被告人藏匿的具体地点，因而根本无法代为送达。要找到一个隐姓埋名的犯罪嫌疑人、被告人，并不是一件很容易的事，想想国内被通缉的人数和实际被抓获归案的人数之间的对比即可。即使海外国家代为送达成功，恐怕也要经历一个漫长的过程，《刑事诉讼法》一系列规定也应作相应修改，特别是通常一个半月的一审期限恐怕远远不够。可以预见，如果将送达被告人作为缺席审判的前提条件，将导致增设缺席审判制度的效果大打折扣，甚至有使该规定沦为一纸空文的可能，从而损害法律的权威性。

为解决上述问题，可以变通送达的方式。可以像民事诉讼程序那样，设立公告送达。比如，可以规定，由检察机关在提起公诉之前公告送达，告知拟提起公诉的日期，通知犯罪嫌疑人、被告人在指定日期之前回国接受审判。在公告送达期满六个月后，无论被告人是否归案，都视为已经送达。在信息网络非常发达的今天，在最高人民法院、最高人民检察院或者其他政府机构官方网站上开设缺席审判公告送达栏目，其实际效果，将比费时费力而又不讨好的委托国外司法机构送达等方式要好得多。之所以由检察机关公告送达，是因为被告人未被羁押，不涉及羁押期限问题，而如果由法院公告送达，则涉及严格的审限问题。

第三，为最大限度保护被告人依法行使辩护权，草案规定，身在海外的被告人，有权委托辩护人代为出庭辩护，被告人的近亲属也可以代为委托辩护人；如果被告人及其近亲属在法定期限内没有委托辩护人，则人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其辩护。换言之，除了不能委托国外律师之外，被告人及其近亲属都可以为被告人聘请律师出庭辩护，如果被告人及其近亲属都不愿委托辩护人，则人民法院应当依法指定律师为被告人辩护。除了不是案件亲身经历人之外，由富有经验和认真负责的辩护律师代为辩护，其效果显然要比由被告人自己辩护强得多。

与普通审判所不同之处有二。其一，在普通审判中，虽然被告人的近亲属也可以代为委托辩护人，但需要取得被告人本人的签字同意，被告人有权在开庭之前拒绝接受，也可以在庭审过程中拒绝律师为其辩护。而在缺席审判的案件中，由于被告人身在海外，近亲属代为委托辩护人时显然无法取得被告人的签字同意，应当认为不需要被告人签字同意。其二，在普通审判中，指定辩护只适用于犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑、死刑，或者是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人的案件，对于其他案件都不是必须有辩护人，法院也不需要为被告人指定辩护。因此在司法实践中，百分之八九十以上的刑事案件都没有辩护人提供辩护，都是由被告人自行辩护。反而是缺席审判的案件，一律都有辩护人提供辩护，这也体现出国家对外逃贪官权利的充分重视。有专家认为，既然被告人经送达后拒不回国接受审判，说明其与国家为敌，说明其不担心无法行使辩护权，所以国家没有必要费时费力保障其辩护权，尤其是没有必要为其指定辩护律师。

第四，赋予被告人重新审理决定权。如果被告人在缺席审判过程中主动归国或被动回国了，怎么办？草案规定，如果罪犯在判决、裁定发生法律效力后归案，人民法院应当将被告人交付执行刑罚，但是在交付执行刑罚之前，人民法院应当告知被告人有权对判决、裁定提出异议，如果被告人对判决、裁定提出异议，法院应当重新审理。

换言之，只要被告人提出异议，无论异议能否成立，无论一审判决书或者二审“驳回上诉、维持原判”的裁定书是否已经发生法律效力，人民法院都应当重新审理，是否重新审理的决定权，由被告人或者罪犯行使。只有被告人或罪犯明确表示没有异议、接受判决或裁定结果，才可以交付执行刑罚。

与缺席审判必须以开庭传票和起诉书副本依法送达被告人为前提存在的问题相比，这一规定可能存在更多问题。

一则，将重新审理的决定权交由被告人甚至是生效判决已经确定的罪犯行使，等于是将很严肃的国家审判权交由被告人或者罪犯行使，这在法理上不可能讲得通。

二则，赋予被告人或者罪犯推翻生效判决的极大权利，恐怕在国际上也找不到先例，即使是总统也不可能具有这种权力，我国国家元首也只有权宣布大赦或特赦，而不可能直接宣告法院生效判决或裁定无效。虽然在我国，有审判监督程序来否定一、二审的生效判决或裁定，但那是以原生效判决或裁定确有错误为前提的，不可能由于罪犯拒不接受就推翻其法律效力。

三则，可能导致一些负面效果，例如，即使被告人收到了出庭传票和起诉书副本，也可以拒绝回国接受审判，而在海外静观审判结果，如果对判决结果很满意，就回国接受刑罚执行，如果对判决结果不满意，就继续逍遥海外，或者回国让人民法院重新审理一次。

四则，这种规定完全没有必要，因为按草案规定，缺席审判的前提是依法送达，是被告人收到开庭传票和起诉书副本后拒绝按要求归案，既然如此，则被告人本来就应当回国接受审判，其拒绝回国，视国家法律为儿视，视法院审判为无物，则国家和法院根本没有必要过分保障其辩护权。何况，缺席审判的被告人是已经有辩护律师为其行使辩护权的，辩护律师辩护的效果一般要比本人亲自辩护更好。

五则，在案多人少的时代背景下，允许辩护权已经有充分保障的缺席审判案件重新开庭审理，也是对本就紧张稀缺的司法资源的极大浪费。

第五，依法保障被告人的上诉权。草案规定，宣判后，人民法院应当将判决书送达被告人及其近亲属和辩护人。被告人或者其近亲属不服判决的，有权向上一级人民法院提出上诉。辩护人经被告人或者其近亲属同意，也可以代为提出上诉。

这一点与普通程序没有多大差异，但其中存在的问题在于，由于被告人身在海外拒不回国，将判决书送达给被告人将是一件极其困难的事情，一般需要通过国外司法机关的司法协助，可想而知会浪费大量司法成本。更加严重的问题是，如果被告人知道缺席审判之后又潜逃至其他地点甚至其他国家藏匿，导致判决书根本无法送达的，则判决书能否发生法律效力？如果不能发生法律效力，则缺席审判有何用？在国内，由于被告人一般羁押于看守所内，不存在无法送达的问题。其实，既然是缺席审判，就不是非得将判决书送达到被告人不可，增设公告送达，在官方网站上公布判决结果将是比较可行的、切合实际的做法。

除了以上强制性的缺席审判制度之外，草案还拟增加一种自愿性缺席审判制度，即，对某些因病无法到庭的被告人，在被告人及其法定代理人申请或者同意的情况下，也可以实行缺席审判。条件是，对因被告人患有严重疾病无法出庭、中止审理已经超过6个月，被告人仍然无法出庭的案件，被告人及其法定代理人可以申请缺席审判，人民法院也可以征求意见并取得被告人及其法定代理人的同意。换言之，是否缺席审判，决定权仍然在被告人及其法定代理人手中，如果被告人及其法定代理人不同意缺席审判，则法院无权在被告人不到庭参加庭审的情况下，对其进行审判，这也体现出国家对被告人辩护权的充分保障。在缺席审理期间，如果被告人死亡，人民法院应当终止审理；如果有证据证明被告人无罪，并且人民法院经缺席审理确认无罪的，应当做出被告人无罪的判决。

实际上，2012年修订的《刑事诉讼法》中的“违法所得没收程序”，在某种意义上也属于一种缺席审判制度。其第二百八十条规定，对贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪等重大犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人逃匿，在通缉一年后不能到案，或者犯罪嫌疑人、被告人死亡，依照《刑法》规定应当追缴其违法所得及其他涉案财产的，人民检察院可以向人民法院提出没收违法所得的申请；公安机关认为有前款规定情形的，应当写出没收违法所得意见书，移送人民检察院；人民法院在必要的时候，可以查封、扣押、冻结申请没收的财产。

显然，追缴在逃或死亡的犯罪嫌疑人、被告人违法所得及其他涉案财产的前提，是公安、检察、法院根据现有证据认为犯罪嫌疑人、被告人犯罪的证据确实、充分，足以认定犯罪事实，能够依法没收其违法所得及其他财产。这在事实上，是已经对犯罪嫌疑人、被告人的犯罪事实进行了一次缺席审判，只是不涉及对犯罪嫌疑人、被告人的定罪量刑，不涉及对其人身自由权或生命权的剥夺问题而已。

但缺席审判与违法所得没收程序仍有较大区别，主要是缺席审判的证明标准更严格、对辩护权的保障更充分。违法所得没收程序针对的是违法所得及其他财产，不涉及对犯罪嫌疑人、被告人的定罪量刑，不涉及人身自由和生命权的剥夺；缺席审判针对的是人身，解决的是犯罪嫌疑人、被告人的刑事责任问题，缺席审判之后一般会做出定罪量刑判决。

至于应否扩大缺席审判适用的案件范围，则值得进一步研究。比如，对日益严重的恐怖活动犯罪，也有必要考虑缺席审判。

二、完善认罪认罚从宽制度可能存在一些问题

本次《刑事诉讼法》修订的第二大亮点，可能是完善认罪认罚从宽制度。

为节省司法资源，鼓励被告人认罪悔罪，十八届四中全会提出建立认罪认罚从宽制度，全国人大常委会亦于2014年6月、2016年9月两次做出认罪认罚从宽试点工作的授权决定，规定对犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行、对指控的犯罪事实没有异议、同意人民检察院的量刑建议并签署具结书的案件，可以依法从宽处理。至2018年11月，为期两年的试点工作将期满。为总结试点工作中行之有效的做法，草案明确规定了认罪认罚从宽的原则和具体程序。其中，既有非常好的规定，也有一些规定可能存在问题。

亮点在于完善了认罪认罚从宽的相关程序规定，包括公安机关告知诉讼权利和将认罪情况记录在案；人民检察院在审查起诉阶段就案件处理听取意见，犯罪嫌疑人认罪认罚的，签署认罪认罚具结书；人民检察院提出量刑建议和人民法院如何采纳量刑建议；人民法院审查认罪认罚自愿性和具结书的真实性、合法性，等等。这些规定既吸取了试点过程中的有益经验，又克服了试点过程中的某些不足，增强了认罪认罚从宽制度的可操作性，有利于保护犯罪嫌疑人、被告人的知情权和辩护权。

存在的突出问题在于赋予公安机关和检察机关权限过大。草案规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，人民检察院可以做出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉，公安机关可以撤销案件。”换言之，因认罪认罚而可以不起诉或者撤销案件的情形有两种，一种是有重大立功表现的，一种是案件涉及国家重大利益的。这条规定与《刑法》明显冲突。

根据《刑法》第六十八条的规定，犯罪分子有揭发他人犯罪行为，经查证属实的，或者提供重要线索，从而得以侦破其他案件等立功表现的，可以从轻或者减轻处罚，有重大立功表现的，可以减轻或者免除处罚。除此之外，《刑法》中没有任何关于因有重大立功表现或案件涉及国家重大利益就可以不予定罪量刑的规定。换言之，即使有重大立功表现，也至多可以免除处罚，而不能不予定罪，被告人仍然要被人民法院依法判决宣告有罪，取得罪犯身份，只是不判处刑罚而已；至于案件涉及国家重大利益，在《刑法》中从未规定为一种从轻、减轻或者免除处罚的事由，《刑法》中更不可能有一旦案件涉及国家重大利益就可以犯了罪而不定罪量刑的规定。

由于何谓“国家重大利益”缺乏明确的界定标准，这种规定也容易给公安机关和检察机关上下其手、出入人罪提供方便。实际上，能够涉及国家重大利益的案件，一般都是危害国家安全、危害公共安全或者严重破坏社会秩序等重大刑事案件，否则草案中也不至于规定需要“经最高人民检察院核准”，对这类案件更应当依法定罪量刑。而按草案规定，有重大立功表现的，或者案件涉及国家重大利益的，只要认罪认罚，就无论罪行轻重，无论犯罪性质、情节及后果如何，都有可能不起诉或者撤销案件，实际上是不予追究刑事责任。并且，是在明知道有犯罪事实并且有条件追诉的情况下，不经人民法院依法审判，而由检察机关决定或者核准不起诉或者撤销案件的，相当于将国家审判权交由检察机关和公安机关行使。这既可能损害司法公正，又可能违背《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》关于人民法院和人民检察院职能分工的规定。

实际上，在《刑法》中，被告人是否认罪认罚，只是一种酌情从轻处罚的情节，在轻微犯罪中也可能成为法院对被告人宣告缓刑的理由之一，但不可能成为免除处罚甚至可以不予追究刑事责任的法定事由。即使是由于犯罪分子具有特殊情况而需要减轻处罚，在没有法定减轻处罚情节时，也需要经过最高人民法院核准，才可以在法定刑以下判处刑罚。而草案绕过《刑法》的具体规定，直接规定检察机关可以决定或者核准对犯罪分子不予追究刑事责任，以《刑事诉讼法》的规定来规避《刑法》的规定，让程序法的权威超过实体法的权威，赋予公安机关和检察机关过大的权利，以排除《刑法》的依法适用的法院审判权的依法行使，虽然用心良苦，但效果恐怕有限。毫无原则的一味从宽，既可能违背罪责刑相适应原则，又可能违背罪刑法定原则；既可能损害司法公正，又可能损害法治建设进程。

如果一定要通过类似规定，建议增加犯罪事实、性质、情节、后果方面的限制。比如，可以规定对危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、严重危害公共安全的犯罪、洗钱犯罪等，不予适用。

三、增设速裁程序有利于提高司法效率

为推广速裁程序试点的工作经验，将可复制、可推广的行之有效做法上升为法律规范，以在全国范围内推行，此次《刑事诉讼法》修订拟增加速裁程序，适用对象和条件是基层人民法院管辖的可能判处三年有期徒刑以下刑罚，并且被告人认罪认罚、民事赔偿问题已经解决的案件。

速裁程序与普通程序的区别在于，速裁程序不受《刑事诉讼法》规定的送达期限的限制；开庭审理时，不需要进行法庭调查和法庭辩论，但需要听取被告人的最后陈述意见，判决结果应当当庭宣告；适用速裁程序审理的案件，法院应当在案件受理后10日以内审结，对可能判处的有期徒刑超过一年的案件，可以延长至15日。

现行《刑事诉讼法》中规定有简易程序，其与速裁程序在适用的条件、不宜适用的情形、发现不宜适用时应如何处理等方面几乎完全一致。

两者的区别有如下四点。一是适用简易程序审理的案件，经审判人员许可，被告人及其辩护人可以同公诉人、自诉人及其诉讼代理人互相辩论，这与速裁程序不需要进行法庭辩论不同。二是适用简易程序审理的案件，人民法院应当在受理后20日以内审结，对可能判处的有期徒刑超过三年的，可以延长至一个半月，因而两者在审限方面也有区别。三是速裁程序比简易程序多了一个适用条件，就是被告人与被害人双方已经就民事赔偿达成了调解或和解协议。四是对社会有重大影响的案件不能适用速裁程序，但可以适用简易程序。可以说，速裁程序是对简易程序的进一步简化，对简化轻微案件的诉讼程序，加快诉讼进程，提高司法效率，节约司法资源，均具有重大意义。

但是，虽然被告人认罪认罚，虽然适用速裁，也应当充分保障嫌疑人、被告人的辩护权及其他合法权益，防止冤假错案的发生。为此，草案拟增加如下规定。

一是规定五种不宜适用速裁程序的情形：（1）被告人是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人的；（2）有重大社会影响的；（3）共同犯罪案件中部分被告人对指控的事实、罪名、量刑建议有异议的；（4）被告人与被害人或者其法定代理人没有就附带民事诉讼赔偿等事项达成调解或者和解协议的；（5）其他不宜适用速裁程序审理的。

其中，第一种情形中的被告人由于刑事责任能力比正常人有所减弱，可能不能很好地理解认罪认罚的意义，为更加充分地保障其辩护权，草案规定不宜适用速裁程序。第二种情形是案件本身对社会有重大影响，虽然对被告人量刑不会太重，但也应当适用普通程序以示慎重。第三种情形是由于共同犯罪人的责任是相互影响的，如果部分犯罪人对所指控的事实、罪名或量刑建议有异议，就可能影响法院对各犯罪人在共同犯罪中所起作用大小的判断，因而不宜仅对认罪认罚的被告人适用速裁程序。第四种情形之所以不宜适用速裁，既可能是因为被告人认罪态度不好，也可能是因为担心没有得到满足的被害人到法院闹事，不利于社会矛盾或纠纷的解决。

二是赋予被告人反悔的权利。即，规定人民法院在审理过程中，如果发现有被告人违背意愿认罪认罚、被告人否认指控的犯罪事实或者其他不宜适用速裁程序审理的情形，应当按照相关规定重新审理。其中，因为卷宗中有被告人签署的认罪认罚具结书，被告人认罪认罚是否违背其意愿，法院不太可能从案件卷宗中得知，只能是开庭时被告人自己明确表示；而被告人在开庭审理时若否认所指控的犯罪事实，则直接说明其不愿意认罪认罚。所谓其他不宜适用速裁程序的情形，比如，人民法院发现公诉机关对案件的定性有误，而正确定性可能判处有期徒刑三年以上刑罚，就不符合速裁程序的适用条件。

三是依法保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权。比如，草案对诉讼权利告知、建立值班律师制度、明确将认罪认罚作为采取强制措施时判断被告人社会危险性的考虑因素等作了规定。

同任何事物都具有两面性一样，速裁程序同样不可能完美无缺。

一是很容易出现定性错误，导致被告人承担不应承担的刑事责任。由于基层司法工作人员时间紧、任务重，缺乏必要的时间学习理论，他们的刑法学水平并非无可挑剔，偶尔出现将侵占定性为盗窃、将轻微斗殴定性为寻衅滋事、将过激言论定性为侮辱诽谤等情况，是在所难免的。有辩护律师依普通程序辩护尚且难以避免发生无罪判有罪、轻罪判重罪现象，让一个不怎么懂法的被告人自己决定是否自愿认罪认罚，显然难以避免冤假错案的发生，必然导致提高了诉讼效率但牺牲了审判公正的现象。

二是对速裁程序中的证明标准应当达到什么程度，草案中没有提到。本来，速裁程序和简易程序的适用条件都必须符合案件事实清楚、证据确实充分的条件，但认罪认罚从宽制度的试点中回避了这个问题，本次草案中也没有提到证明标准问题。有的学者参考美国辩诉交易的做法，认为速裁程序的证明标准可以从宽，但这种做法容易导致在缺乏足够证据的情况下对被告人定罪量刑，不符合刑事诉讼“排除合理怀疑”的证明标准，有不负责任地和稀泥、“糊涂僧办糊涂案”之嫌。

四、调整检察机关的侦查职权有利于与监察机关的衔接

此次草案的第四大亮点，应当是对检察机关的侦查职权进行调整，以便与新修订的《宪法》和新通过的《监察法》相衔接，理顺各国家机关之间的职能关系。

第一，在实体职权方面，为落实《宪法》相关规定，做好与《监察法》的衔接，保障国家监察体制改革顺利进行，草案作了三方面的修正。

一是删去人民检察院对贪污贿赂等案件行使侦查权的规定；相应修改有关程序规定，如在关于辩护律师在侦查期间会见犯罪嫌疑人要经许可、指定居所监视居住、采取技术侦查措施的规定中，删去涉及贪污贿赂犯罪的内容，并完善关于“侦查”定义的表述。

二是人民检察院如果发现司法工作人员在办案过程中有利用职权实施侵犯公民权利、损害司法公正的行为，仍有进行侦查的权力。这对保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益尤为重要，因为，一旦发现监察机关工作人员有违法办案，比如非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利的情形，检察机关可以及时介入，立案侦查。

三是明确人民检察院对监察机关移送起诉的案件，应当依照《刑事诉讼法》和《监察法》的有关规定进行审查。认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，但是在必要时也可以自行补充侦查。

换言之，对国家公职人员的职务犯罪案件，虽然初查权在监察机关手中，但是，审查起诉权仍然在检察机关手中，如果检察机关认为案件事实不清、证据不足，其既可以将案件退回监察机关责令补充侦查，也可以自行补充侦查，检察机关事实上拥有一定的补充侦查权限。这对监督监察机关依法行使职权、防止监察机关一枝独秀，具有重要意义，有利于减少人们对监察机关独掌大权的担忧。

第二，在程序衔接方面，为完善《刑事诉讼法》与《监察法》的衔接机制，草案对留置措施与刑事强制措施之间的衔接机制做出规定。明确对监察机关采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除，人民检察院应当在10日以内做出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定，在特殊情况下，决定的时间可以延长。这样修改有利于及时弥补因为《监察法》的实施而导致的监察机关与检察机关在办案程序衔接方面的真空。

此外，增设值班律师制度，规定法律援助机构可以在人民法院、人民检察院、看守所派驻值班律师，由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、代理申诉或控告、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等，规定人民法院、人民检察院、看守所应当告知犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师，并为犯罪嫌疑人、被告人约见值班律师提供便利，均有利于保障犯罪嫌疑人、被告人的人权，对促进文明司法也有不小作用。只是这样的规定能否落实，始终是个问题。