农民工居住报告：深圳广州③｜城中村拆改提升了谁的生活品质

深圳和广州的城中村住房供应存量可观。近年来，越来越多房地产企业、租赁企业、二手房东以及小产权房业主见到商机，收储农民房进行装修改造和开展规模租赁。2017年，深圳和广州市亦纷纷出台相关政策，鼓励该发展方向。

深圳市规划国土委2017年8月28日发布的《深圳市关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》中，计划培育住房租赁市场供应主体，鼓励房地产企业、国有企事业单位多渠道筹集房源，开展规模化租赁业务。市政府也将引导原城中村农村集体经济组织组建或委托租赁公司，通过综合整治城中村，在符合安全、质量、消防等条件的住房开展规模化租赁业务，“十三五”期间，将通过收购、租赁、改建等方式收储不低于100万套（间）村民自建房或村集体自有物业，检测后统一经营租赁和管理。

《广州市加快发展住房租赁市场工作方案》（2017）提出，将扶植住房企业，发展“城中村”现代租赁服务业，鼓励物业服务企业参与老旧社区、“城中村”和厂区租赁住房微改造，实施专业化运行管理。

2017年7月，万科集团成立“深圳市万村发展有限公司”，独立经营城中村改造和租赁业务，喊出“给我一村，还你一城”的口号，在市政府配套政策指导下，开展“坂田岗头新围仔村综合整治项目”。同年9月，坂田岗头市场农民房的租客收到强制搬迁的通知。同年11月，回龙埔上角环新村的租客收到强制搬迁的通知。接下来，我们以万科公司在回龙埔片区上角环新村收储农民房开展规模租赁的案例，进一步分析房地产企业在政策鼓励下进行城中村改造和规模租赁，对外来务工人员的影响。

企业收储农民房开展规模租赁的案例：回龙埔社区

深圳回龙埔社区位于龙岗区龙岗街道中心城北面，离最近的地铁站三公里，许多周围服务业从业人员，包括保洁、保安，以及连锁餐厅、超市的工人等，皆就近租住。当地房东向我们介绍，万科从2017年下半年开始，在回龙埔片区上角环新村和当地小产权房业主商谈承租其农民房，开展规模租赁。截至2017年年底，已有20多位业主和万科签约，出租整栋农民房十年，之后由万科重新装修再规模出租。

受访者吴大姐过去八年在商品房小区的外包保洁公司上班，近一年转为自雇钟点家政工，没有劳动合同和任何社会保险，平均月工资为2500元。她过去五年在回龙埔一带租住，已搬了两次家，下个月即将搬第三次。第一次搬家是因当时租住的农民房房租一年内由200元/月提高至300元/月。第二次搬家是因当时月租金为150元的农民房即将进行旧房改造而被强制搬离。她没想到新家才住了6个月，因万科即将大规模收储该区农民房，又收到强制搬迁的通知。吴大姐说：“在深圳这么多年，真的搬家搬到怕了。这里才住了半年又要搬，现在便宜的房子越来越难找，如果真的找不到，都不想待深圳了。”

吴大姐有三个孩子。去年一整年，她寄回家养育子女的费用多达2万元。如果租金再涨上去，每个月微薄的薪水扣去租金还有孩子的开销，日子将很难过。

在回龙埔农民房外墙的强制搬迁告示上，房东写着：“待重新装修好后，欢迎老住户前来租住。”然而，若参考万科长租公寓的租金，就算是租金最低的华为基地店，一个17.57平方米的小单间，月租金也要高达898元。其他房源租金更是普遍超过1500元，再加上昂贵的物业管理费、水电费、公共区域水电费公摊，领着微薄工资的外来务工人员根本没有可能负担。

原先上角环新村的租客被迫搬离，他们到回龙埔社区附近位置较偏远、条件较差、租金更低廉的片区寻求住处，周围其他农民房的租金也跟着上涨。回龙埔的房东表示：“大家都心知肚明，万科之后会租得贵一点，其他房子也会租得贵一点。现在要在这区租的话，单间至少要500至800元，一房一厅大概要1200至1500元。”一位受访的超市售货员，在上角环新村附近租住500元的小单间，正赶上万科收储农民房，半年内租金涨了150元，加上水电费，一个月的住房开支几乎占2800元月工资的三分之一。另一位受访的环卫工表示，自己四年前开始在离回龙埔骑行20分钟的龙西村租住，房租一直是450元/月，前三年没有加过房租，但过去一年越来越多人搬入，房东通知涨租150元。

“提升居住品质”是城中村改造项目的重要目标。在坂田新围仔村综合整治中，万科不仅在农民房内部进行高档装修和消防安全提升工程，也就公寓周围的道路、给排水、消防系统、绿化文化长廊、景观灯等进行施工。在万科改造前后的效果示意图里，残旧的城中村街道将变为街角休闲广场和十字文创街。工作人员更表示，将来会引入类似星巴克、城中村图书馆、潮牌餐饮等。

虽然整治后该片区的居住品质提升，但值得注意的是，在高收入人群迁入的同时，原址房屋租金翻倍，周边城中村的房租大幅调涨，原先聚居于此的低收入外来人口被迫搬离。租金承受能力低的外来务工人员，只能搬往条件更恶劣、面积更小、需要花更多时间通勤的农民房，居住品质急剧下降。

同时，利润最大化是企业的行为逻辑。整治城中村时，为最大程度降低投入成本，企业倾向于选择既有规划良好的片区，进行最小程度的改造。此种片区改造，无法根本处理城中村整体上公共建设不足、存在安全隐患的问题。

另外，尽管出租方由个人变为企业，国内尚缺乏针对租赁企业的成熟规范条例，租赁双方权益不对等，普遍存在不利于承租人的歧视条款或不合理制度；如遇纠纷，承租人要面对的是一个民事权力更高的机构，处于更弱势的位置。

城中村的拆迁和改造

在深圳和广州，容纳大量外来务工人员的城中村正快速消失。2013年，在深圳全市1035万套的住房总量中，有原村民集体经济组织自建、合建房约650万套，即城中村的住房供应占比高达63%。通过拆迁和改造现有城中村以提供房源，成为近年深圳政策中重要的面向。

2016年底，深圳市规划国土委、发展改革委发布《深圳市城市更新“十三五”规划》指出，未来五年，深圳市将通过“城中村拆除重建为主，工改居为辅”的城市更新，减少违法建筑存量1000至1200万平方米，新增约26万套商品住房供给，配建13万套人才住房和保障性住房。

深圳市政府近几年在政策文件中高度重视人才住房的提供，并将之和城中村的拆迁和改造结合。“十三五”期间，深圳计划提供不少于30万套人才住房，其中8万套将通过没收、租赁、征收历史遗留建筑（即城中村的集体小产权房）等方式筹集。而在广州，截至2017年11月底，42个旧村改造项目已批复，总面积19.28平方公里。

在拆迁和重建城中村的同时，两地也意识到城中村对外来人口居住的重要性。近几年，深圳出台相关政策，探索利用城中村妥善安置外来人口的可能性。

深圳市政府在“拆迁“、“整治”城中村以增加保障性住房供应的思路下，2016年于福田区水围村开展首个由政、企、村合力改造城中村并纳入住房保障体系的试点项目。该项目将位于市中心城中村的29栋农民房改造成一共504套房源的“人才公寓”，为深圳提供了在“城中村拆迁”之外，由政府、企业和村股份有限公司合力解决城中村居住安全隐患，并将其纳入住房保障体系的可能性。

然而值得注意的是，目前深圳保障性住房的准入条件对外来人口的工作单位性质、学历、职业资格等有较高要求，有居住困难的广大农民工群体基本不符合。这意味着在该方向下，同属外来人口的农民工不仅无法受惠于该保障性住房政策，原先的城中村住房也无法居住。

农民工在城市的未来在哪里？

过去二十年，中国城市建设突飞猛进，背后数以亿计的重要建设者——农民工的居住条件不仅未获得同步改善，甚至持续恶化。许多离乡背井的农民工在城市务工一二十年，却始终被城市的住房保障和公共福利体系排除在外，在城市里住得再久，都仍然居无定所。就像一位环卫工受访者所说：“农民工就是有工作的地方没有家，有家的地方没有工作。”

一个健康发展的大城市，必定是包容性的。在深圳、广州等人口净流入大城市，承认农民工在城市的贡献和居住权，更灵活地将有居住困难的低收入外来人口纳入保障性住房体系，可谓当务之急。

另一方面，在政府住房保障职能缺位的情况下，城中村长期为“低收入外来人口”提供成本低廉的城市生活空间，目前固然存在一定缺陷，但却不可或缺。随着近几年城中村租金急剧飙升、公寓规模租赁企业蓬勃发展，深广两地政府应立法完善住房租赁法规，以规范当前私人租赁市场。

在未来的城中村规划中，政府应避免一刀切式的拆迁，而是探索保留城中村对流动人口的容纳能力。在“保障低收入外来务工人员城市居住权”的前提下，保留城中村良好的生活机能、改善其基础设施和公共服务，将其打造为安全、租金可负担的稳定租住空间。

（本文为香港大学社会学系“城市新移民住房保障政策研究及倡议项目”深圳、广州报告第三篇，全文完。原题为《深圳、广州农民工居住现状调研报告》，有删节）