以宅基地改革确立乡村振兴的空间布局（下）

三、能否取消现行农村宅基地取得制度

在承包地制度中有一个“增人不增地、减人不减地”的制度规定，其实质是在一个时点上将土地承包关系固定起来，让新增人口不再拥有集体土地承包权。宅基地改革应当借鉴这一改革思路，停止给农村新增居民户分配宅基地，取消现行宅基地取得制度（分配制度）。

“增人不增地、减人不减地”的制度规定，来源于1987年国家在贵州省湄潭县所进行的改革试验。试点到1993年11月，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》作出规定：“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法。”

2003年起实行的《土地承包法》也在一些条款中肯定了这一原则。如该法第二十七条规定:“承包期内，发包方不得调整承包地。”第二十八条规定：“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。”实际上这三条所规定的新增土地来源绝大多数农村非常少有，所以农村新增人口基本上不再有机会承包土地。

上世纪九十年代初、中期进行的第二轮承包将土地承包经营期限延长至三十年，其中包含了将“增人不增地、减人不减地”制度延长三十年。十九大提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，其中也包含这一原则。

这一制度将人口与土地承包的关系进行封闭和固化，不再根据人口的变动重新调整承包地，从制度上终结了由不断分地而产生的土地细碎化问题，强化了已承包土地的农民稳定承包关系的预期，非常重要的是，这一原则有利于让既有承包关系长久不变地稳定下来，让承包制度有条件成为一个成熟定型的制度。

让宅基地制度也能够停止农村新增居民户继续取得宅基地，其必要性和重要性主要有以下几点：

第一，现阶段农村宅基地保有量已经远远超过农村新增居民户对宅基地的需求，不应当仍然以现有方式给新增居民户分配宅基地，来进一步加剧农村土地资源的浪费。

总体上农村居民人口在下降。我国常住人口城市化率，2017年已经达到58.52%，8.1亿人口在城市，农村常住人口只有5亿多。而现阶段，我国农村向9亿农村户籍人口供给了宅基地，早就具备了取消宅基地分配制度的条件和必要性。将来我国城镇化率将达到70%以上，农村宅基地的需求还将进一步缩减。

第二，取消现行宅基地分配制度，农村新增居民户除了可以选择进城落户以外，可以采取在本村或外村流转宅基地和房屋使用权。这样做，有利于农村人口流动，也有利于进城落户的农户流转宅基地，兑现宅基地使用权的市场价值。新增居民户不再可以免费取得宅基地，转而向进城落户的农户、因人口变动而剩余宅基地的农户寻求流转宅基地，宅基地的价值就会有所提高。

第三，在停止以现有方式给新增居民户分配宅基地的基础上，可以制定实施有条件允许城市人才进入农村、接受农户转让宅基地和农民房屋使用权的政策。

在没有停止免费提供宅基地的前提下允许城市人口进入农村，会使更多农村居民户申请宅基地，使宅基地供应过多增加。应当由县级政府制定实施允许有条件参与乡村振兴战略实施的城里人进入农村的政策，而绝不能允许随便什么人想来就可以来。比如，首先要着眼于从城市甚至从发达国家引进优质教育资源、优质医疗资源，如城市大学退休教授、退休的中小学高级教师、城市医院退休医生、外国教师，等等。这里必须特别明确的是，允许城市人才、外来人才进入农村，绝不是给他们提供宅基地，而只是允许他们参与流转宅基地使用权和农民房屋使用权。这一改革必将推动形成城乡融合发展的新型城乡关系，也有利于加快规划建设新乡村村民居住区。

第四，像承包地制度停止新增人口承包承包地一样，停止农村新增居民户取得宅基地，有利于适应农业农村优先发展，加快农业农村现代化需要的宅基地制度，从而形成统一的、更加成熟定型的宅基地制度。

为此，国家应当通过修改《土地管理法》及实施细则，规定从一个时点（比如2018年中央一号文件公布之日）起，无限期停止受理分配宅基地的申请；农村新增居民户选择定居农村，可以租赁、接受转让宅基地和农民房屋使用权，如同选择定居城市的农民可以租赁、购买城市居民房屋一样。

如此，可以让农村新增居民户对是否进城落户早作决断，也可以有条件地向有意愿参与乡村振兴战略实施的城里人开放宅基地和农民房屋使用权流转市场，为农村引进城市人才创造条件。

四、结合乡村振兴战略部署推进宅基地改革

第一，宅基地改革应当在实施乡村振兴战略的起始阶段进行。宅基地改革应当成为乡村振兴规划重要组成部分。即使是同步推进宅基地改革和乡村振兴战略中的其他各方面政策落地，也要为宅基地改革留出空间、作出准备。比如产业发展、社会建设等等方面的资源布局，必须与新乡村居民居住区规划建设相协调。

第二，乡镇和村级乡村振兴规划首先应当是新乡村居民居住区规划，这一规划必须将宅基地改革包含其中。

无论是另起炉灶的新型农村社区，还是原有行政村、自然村，都应当规划出为本村新增农民居民户或外来人口预留的居住区域。如果是原有行政村、自然村，应当推动已经进城落户的居民户将其宅基地及其房屋使用权流转给引进的城市人才、外来人才；如果是新社区，应当将本村已进城落户的农户的原有宅基地置换出来的新宅基地，用于流转给引进的城市人才、外来人才。规划基本完成的时候，就要着力开展“招才引智”、“招教引医”活动，引导城市人才落户新乡村。

第三，宅基地改革要按照新的标准、国家标准，规定村民宅基地份额（比如每户不得超过100平方米，有的地方只规定87平方米）；在那些宅基地浪费严重的乡村，应将农户原来超标多占的宅基地清退整理出来，作为集体建设用地。要把空心自然村合并到人口较为集中的行政村或自然村，腾出闲置的宅基地。

这些新增的农村集体建设用地，一部分应当用于建设高标准新乡村现代化生活所需要的公共设施，包括学校、医院等等，一部分用于发展现代农业、非农产业需要的场地。特别重要的是，要有一部分用于与外地城市进行交易，通过占补平衡政策，把建设用地指标给它们，以取得高额级差地租，同时把这一部分由宅基地整理而来的土地复垦为耕地，作为集体经济组织的承包地流转给有关农业生产主体（可以是外来进入农业领域的城市工商业者），以取得较高水平的流转费用。

第四，可以由县级政府作出规定，新乡村中的住宅务必充分体现地域文化特色和生态文明理念。新建住宅一定要创造新的地域特色，要创造性地继承发扬传统地域特色。旧房屋可以进行适当的外观改造。可以由县级政府在上级专项财政资金支持下，邀请城市高水平的建筑设计机构、专家到乡村中来学习研究，创新设计出新的体现地域特色文化、体现人与自然和谐融合的生态文明理念的独特建筑风格，而绝不能允许千篇一律、千房一面。

也就是说，新乡村居民区建设不仅要极大地提高乡村居民居住条件、生活质量，而且要为发展乡村民宿、乡村旅游创造条件，让乡村振兴战略完成以后的中国乡村，能够充分体现中国文化、中国精神、中国气派。

五、形成农村宅基地产权制度

宅基地改革之后，可以逐步形成一个农村宅基地产权制度和农村宅基地所有者集体经济组织制度。具体主要包含下列内容：

第一，农村宅基地产权集体所有制度。这里的“集体所有”指的是宅基地农户资格权由农户共有，宅基地由宅基地所有者集体组织成员依法共同管理，相关事务由这个组织成员共同决定。比如说如果宅基地将要被征用，这个集体组织成员可以开会协商征地补偿事宜、谈判策略，共同决定补偿标准、谈判底线，等等。

宅基地产权制度中最重要的制度应当是“资格权制度”。所谓“宅基地农户资格权”指的是实然的资格权、已经取得了宅基地的资格权，而不是应然的、虚拟的、可以取得但尚未取得宅基地的资格权。没有取得、尚未取得宅基地的居民户，就没有资格权。不管能否按照本文的建议取消新增居民户的宅基地资格权，现实中任何时点上的“农村宅基地所有者集体成员”也是固定的：他们是指已经取得宅基地的农村居民户。比如说，一个家庭，儿子虽然已经结婚，但没有自立门户、仍然住在父母家里，就不是一个独立的居民户，既没有取得宅基地，也就没有资格权。

第二，由宅基地集体所有权所产生的收益由所有者集体成员即具有资格权的农户共享。不具有资格权的农户，就不具有分享由宅基地所有权所带来收益的资格。比如说，如果村里宅基地全部被征用，土地征用补偿费用即由具有宅基地资格权的农户按户均分。假如是部分宅基地被征用，相关农户则因不再存在这份宅基地而使资格权灭失，那么所产生征地补偿费用可以采取的分配方式是大头归农户（比如98%）、少量归集体共有，同时不再保留其“xx村xx组农村宅基地所有者集体成员”资格。

第三，在每个拥有资格权的农户家庭内部，其成员也应该是固定的。当时一个农户取得宅基地时，这个农户有几口人，这几口人就是这个按户取得的收益的共享者，这个家庭内部新增的成员并不具备享有由宅基地所有权、资格权带来的收益分配权。为了避免家庭内部财产纠纷，应当对此加以明确。因为如果宅基地被征用，可能产生数百万元的补偿费用，如果不从制度上（应当写进法律条文中）明确规定就可能引发矛盾，不利于社会和家庭和谐稳定。

第四，可以考虑由法律规定对拥有农村宅基地农户资格权的农户收取一定宅基地使用费，用于宅基地所有者集体组织的各种事务。比如说这个集体成员要开会，需要租用场地，就要支付费用；需要邀请专家、律师等等提供服务，也会产生费用。如果规定按照从宅基地资格权取得的收益的比例进行收费，在宅基地经营收益较高的情况下，就可以形成较高的集体收益，可以为成员增进更多福利。

第五，不应当也没有必要硬性规定或要求那些拥有资格权但已经进城落户的农户放弃资格权。除非宅基地改革中明确规定，对宅基地所有者农户自愿放弃资格权、自愿交回宅基地的，可以给予其合理补偿。但不放弃者，应当保留其作为“xx村xx组农村宅基地所有者集体成员”资格，在宅基地管理事务中保留其发言权，保留其收益权，同时应推动其流转其宅基地和房屋使用权。这样既可盘活资源，帮助那些拥有资格权的农户取得财产收益，又能促进乡村振兴。（全文完）