以宅基地改革确立乡村振兴的空间布局（上）

本文所称“宅基地改革”，是“农村宅基地管理制度改革”的简称。现行农村宅基地管理制度由相关法律所规定，如《土地管理法》规定农村宅基地所有制性质为农民集体所有，《城乡规划法》规定农村宅基地由法律规定的规划主体规划使用，《物权法》规定了宅基地的用益物权性质等等。本文讨论宅基地改革问题，主要是从实施乡村振兴战略的角度，对推进宅基地改革的思路作一探讨。

十九大提出实施乡村振兴战略，要求坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。在此前提下，明确提出了深化农村土地制度的任务。随后，2018年中央一号文件根据十九大精神，对深化包含宅基地制度改革在内的农村土地制度改革作出了具体部署。究竟如何推进宅基地制度改革，尚需深入探讨。

一、宅基地改革的目标导向

2018年中央一号文件即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，《意见》对包括土地制度改革在内的改革，是从“推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给”的角度提出的，要求必须把制度建设贯穿实施乡村振兴战略过程，“以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，着力增强改革的系统性、整体性、协同性”。

《意见》对宅基地改革提出了一些具体要求，如系统总结宅基地制度改革试点经验，加快《土地管理法》修改，完善包括宅基地在内的农村土地利用管理政策体系，扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，等等。

在本文看来，推进宅基地改革，还需要从深层次上认识和把握宅基地改革的意义。宅基地改革不仅要解决群众最直接、最现实的利益问题，不仅要有问题导向，更要有目标导向，要服务和服从于未来乡村振兴的长远目标，立足于乡村自身发展，从实施乡村振兴战略的大局，从中国现代化建设的战略的高度来设定目标指向。

首先，宅基地改革要着眼于确立乡村振兴的空间布局。

这一次农村宅基地制度改革，首要一条的是规划布局宅基地，确定实施乡村振兴战略的场所和基地，确定未来实现乡村振兴战略目标之后的中国现代化新乡村的坐落空间，建设未来新乡村居民居住区。

这是因为，改革开放四十年来，我国农村社会发生了一系列重大变化，其中最大的一个变化是，由于大量农业农村人口进入城市，大量村庄变成为“空心村”，许多村庄能否作为“乡村”来“振兴”是不确定的，许多农村人口能否成为乡村振兴的主体是不确定的，他们还处于是进入城市还是留在农村的选择之中。之所以还在“选择”，是因为他们想要进城落户，但成本太高难以承受，城市接纳能力也有不足，难以消化。实施乡村振兴战略，必须为那些处于不确定状态的农村人口作出抉择创造条件，把将要“振兴”的乡村确定下来。

就是说，实施乡村振兴战略首先必须明确：乡村在哪里，乡村在哪里振兴，谁在那里振兴乡村。这个新乡村居民的居住区可以是原有行政村、自然村所在地，也可以在新的乡村区域，如山东、河北、河南一些农村由多个空心村合并而来的新型农村社区，如易地搬迁的村庄。无论如何，这个将要振兴的新乡村必须是也一定是未来新乡村居民长期稳定居住的居民区，而绝不应当、也不能允许过去那种低水平、低层次的说变就变、一变再变的村庄规划重演一遍。

也就是说，这一次宅基地改革必须要以2035年乡村振兴目标为导向、为依归，以2050年我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国时“乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现”这一目标为导向。这次宅基地定了，就应当做到，不仅到2035年乡村居民还住在那里，到2050年还住在那里。

其次，宅基地改革要为城乡融合发展创造条件。

与为建设新乡村居民居住区的目标服务同等重要的是，这一次农村宅基地制度改革，绝不能仍然是固化城乡二元体制、进一步分隔城乡社会的改革，而必须是推动促进城乡融合发展的改革。这次农村宅基地制度改革以后，不应当仍然城市是城市、乡村是乡村，仍然城乡居民两相隔离、不能双向流动。

如《意见》中“坚持城乡融合发展”所要求的那样，改革必须“坚决破除体制机制弊端”，“推动城乡要素自由流动、平等交换”，“加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”。

这里的“城乡要素自由流动”，最重要的要素是劳动力资源、人才资源。有意愿留在农村的农民要能够心甘情愿留在农村，而不再受到城市各方面优势条件的诱惑而犹豫不决；有意愿来到农村参与乡村振兴战略实施的城里人也要能够顺利有序来到农村，而不再被以种种理由拒绝。这是中国特色现代化建设在新时代发展阶段的必然要求，也是国家领导人提出的明确要求。2018年3月7日，十三届全国人大一次会议上，习近平在参加广东代表团审议政府工作报告时提出：“一方面要继续推动城镇化建设，另一方面，乡村振兴也需要有生力军。要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚，让农民企业家在农村壮大发展。城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。城镇化进程中农村也不能衰落，要相得益彰、相辅相成。”

事实上，现实中城乡人口双向流动已经在进行中。2018年4月，农业农村部部长韩长赋在博鳌亚洲论坛上称，目前农民工总量达到2.8亿人，同时据农业农村部调查，城市人口下乡人数已超过700万，且在快速增加。这一状况表明，城市人口如何进入乡村迫切需要规范和疏导，农村宅基地制度改革要为城市人才来到农村参与乡村振兴各项事业提供居住生活的空间。

第三，宅基地改革要为乡村现代化建设创造条件。

宅基地改革服务于乡村振兴战略，必须有利于为农业农村现代化建设提供空间，必须容纳和承载乡村居民的现代生活方式，必须有现代化的物质生活、精神生活、社会生活所需要的公共设施、公共空间。

从物质生活来看，居民住宅区必须按照现代生活方式的逻辑，建立系统配套的高标准公路、供水、供气、环保、电网、物流、信息、广播电视等设施。乡村振兴的一个标志应当是乡村居民家庭和城市居民家庭一样也能够消费现代化的耐用家用电器。消费家用电器并不是把家用电器运到居民家中而已，如使用洗衣机，必须有上下水给排水设施，必须有污水收集和处理系统，这就需要确定居民集中居住的人口规模。

从经济生活来看，要有农业生产加工经营场地，非农产业的经营场地。

从精神文化生活来看，一个居民区必须有基本的文化设施、体育设施、娱乐设施，特别是必须有一所高标准、高水平的学校，满足居民子女享受现代化水平教育的需求，而一所标准化的小学通常需有约4000人口左右的居民居住集中度。

从社会保障来看，要有一定水平的社区医院、安全保障机构和设施，等。从居民公共生活来看，要有村委会、村民议事会、村民监督委员会等村民自治组织的活动，要有活动场所。

显然，合理安排布局新乡村的公共设施、公共资源，才能合理安排居民住宅的宅基地，才能形成长期稳定的乡村振兴基地。

第四，宅基地改革要有利于推动具有乡村地域特色的建筑文化的繁荣。

现阶段全国各地都有祖先留下的特色民居，如福建的客家土楼、广东开平的碉楼、山西以乔家大院为代表的大院民居、安徽以西递宏村为代表的徽派民居。少数民族地区也有许多特色民居，如贵州的千村苗寨、土家族的吊脚楼、云南傣族哈尼族的土掌房、蒙古族的蒙古包等等。

长期以来，由于农村发展滞后，再加上农民自行建房缺乏引导和支持，建筑缺少设计，外观缺乏特色，很少见到地域文化特色鲜明的民居。按照十九大提出的“推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展”的要求，按照《意见》中“强化新建农房规划管控，加强‘空心村’服务管理和改造”，“保护保留乡村风貌，开展田园建筑示范”的要求，值此乡村振兴新时代，宅基地制度改革必须能够促进乡村民居形成崭新风貌，为后人留下特色民居群落。

第五，宅基地改革要适应生态文明建设和绿色发展的需要。

现阶段我国农村人居环境状况很不平衡，脏乱差问题在一些地方比较突出，而且住宅布局分散，结构陈旧，建筑技术含量低，安全性不高，与全面建成小康社会要求和农民群众期盼还有较大差距，是经济社会发展的突出短板。

这种状况也与宅基地管理制度不完善密切相关。2018年2月中办国办印发《农村人居环境整治三年行动方案》，2018年中央一号文件提出将以这一方案推动改善农村人居环境、建设美丽宜居乡村，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，整合各种资源，强化各种举措，稳步有序推进农村人居环境突出问题治理。

对农村人居环境的整治突显了宅基地制度改革的紧追性。只有在宅基地制度改革的基础上实施人居环境治理，这项治理工作才可能不仅具有现实意义，也更具有长远意义，更能够配合和促进乡村在新建、修建、重建住宅时采用新标准、高标准，适应生态文明建设和绿色发展的时代要求，打造新时代、新乡村的宜居环境。

第六，宅基地改革要为提升乡村治理水平、建设治理有效的新乡村发挥作用。

如果农村宅基地制度不再限制城市人口进入农村，那么，当许多城市人才参与实施乡村振兴战略，并且成为农村居民以后，就像农业转移人口市民化以后一定要成为城市公民、选民、居民，参与城市公共生活一样，来自城市的乡村新居民必须成为村民自治组织成员参与村民自治，而由于他们的思想政治素质较高，一定会发挥积极作用，推动乡村治理更加有效。第七，建立完善农村宅基地管理新的体制机制。

现行有关法律所规定的的农村宅基地管理制度在很大程度上已经不适应实施乡村振兴战略的需要，与推进国家治理体系和治理能力现代化、形成一个成熟定型的土地制度体系、为乡村振兴提供可靠制度保障的要求相比存在着差距。因此，这一次宅基地改革的必要性和重要性还在于，改革必须着眼于建立完善体现推进国家治理体系和治理能力现代化要求的农村宅基地管理制度。

二、切实解决与宅基地相关的现实问题

首先，保护农民合法的宅基地权益，盘活现有作为财产的宅基地和房屋，开发利用农民宅基地资源。

宅基地改革必须以保护农民合法的宅基地和房屋财产为出发点和归宿，在保护农民的宅基地集体所有权、宅基地农户资格权、农户宅基地使用权的基础上，积极主张和争取农民的宅基地和房屋权益，依法让农村宅基地作为一种稀缺资源兑现它的市场价值，让农民得到应有份额。

其次，宅基地改革必须以节约集约利用土地资源为目标。

现阶段农村宅基地的取得和使用存在着严重的不规范、不经济、不公平的问题，一些农户随意超标占用宅基地，造成了土地资源的严重浪费。国土资源部数据显示，我国城镇建设用地面积为91612平方公里，而农村建设用地面积为191158平方公里，其中农村宅基地面积13万平方公里，约占70%。在山东省，2013年农村宅基地用地2083万亩，户均1.23亩，占城乡建设用地总量的68%，尽管农业转移人口大量进城，但农村宅基地反而不断增加，从2005年到2012年增加了270万亩。该省德州市农村宅基地总面积约150万亩，人均260平方米，而国家、山东省规定人均宅基地面积为150和100平方米。

许多农户超标多占宅基地面积，多由于缺乏规划居住区、没有严格执行批准程序规定、农户自行乱占缺乏管理等原因造成。如果能够依法依规调节整治超标滥占宅基地的行为，可分别节约土地60万亩和100万亩（按此间增减挂钩节余指标交易而产生的土地级差收益每亩30万元计，可筹措资金1800―3000亿元）。宅基地改革应与解决多占、乱占宅基地的问题结合起来。

第三，宅基地改革要使宅基地制度与承包地制度协调配套。

十九大提出改革农村土地制度，要完善承包地“三权（所有权、承包权、经营权）分置”制度，以此巩固和完善农村基本经营制度。2018年中央一号文件同时对宅基地制度改革作出具体部署，要求“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。在这里，承包地和宅基地分别实行三权分置，实质是要形成两项制度的协调一致:承包地三权分置，是要在稳定所有权和承包权的基础上让经营权更多流转起来，从而在较多农业转移人口市民化、农村就业人口非农化的条件下，推进农业适度规模经营，提高农业人口的收入水平，允许和规范城市居民进入农业领域、促进农村非农产业发展。

因此，协同承包地改革和宅基地改革，以宅基地改革规范引导宅基地使用权和房屋使用权的适度流转，允许本集体经济组织之外的人口，特别是为农业农村现代化建设所需要的城市人才进入农业领域、乡村区域，就变得十分必要。（待续）