宪法日｜备案审查制度四十年：由鸭子浮水到扬帆起航

【编者按】

宪法是国家的根本法，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。今年是现行宪法颁布实施40周年，也是依宪治国依宪执政进入新时代的10周年。

新中国成立后，第一届、第四届和第五届全国人民代表大会先后制定、全面修改并颁布了1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和现行宪法即1982年宪法。现行宪法迄今历经5次部分修改。

前辈宪法学者许崇德教授曾将“八二宪法”的意义概括为“宪法重建”，法学界亦称其为中国“法治重建的起点”。有学者观察指出，过去40年，尤其是新时代这10年，“宪法重建”开始从制度重建走向观念共识的重建，保障人民的权利和尊严、规范公权力的行使，是宪法的使命，“民尊国范”是宪法的初心。

澎湃新闻观察到，在有关宪法的论述中，党的二十大报告如此强调：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先坚持依宪执政，坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。

时值第9个宪法日，也是习近平总书记提出“全面贯彻实施宪法”重要论述10周年。澎湃新闻为此推出“八二宪法”40周年专题，特邀多位宪法研究学者评述中国宪法重建之路，解读新时代依宪治国、备案审查制度等议题，以期为推动全面贯彻实施宪法贡献智识。本文特邀嘉宾系天津大学法学院教授王建学。

2020年12月09日，贵州省遵义市仁怀市宪法主题广场。 人民视觉 资料图

“备案审查制度是宪法监督的基础和着力点。”王建学教授在专稿《备案审查制度四十年》中观察指出，现行宪法颁布施行至今已经整整40年，在实践中逐渐孕育出具有中国特色的备案审查制度，“备案制度由最初的法规备案，通过不断发展和变迁，成为落实宪法监督、维护宪法权威的制度体系。”

党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。王建学表示，这一论述为新时代加强宪法实施和监督、健全保证宪法全面实施的制度体系指明了方向，有助于不断推动我国人权事业全面发展、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。

在他看来，备案审查制度在实践中经历了不断积累经验和发展完善的过程。尤其是2003年孙志刚“非法收容致死”案引发全社会关注，备案审查逐渐走上历史舞台，继而由“鸭子浮水”到“扬帆起航”。

党的十八大以来，全国人大常委会共接收备案14261件，收到审查建议14000余件。“备案审查制度已经渐为社会公众所熟知和认可。”王建学表示，备案审查制度促进了法治、人权和民主的实现，“在民主参与中续造法治，在法治完善中保障人权，在人权发展中深化民主。”

他认为，40年来，备案制度由最初的法规备案，通过不断发展和变迁，成为落实宪法监督、维护宪法权威的制度体系，未来亦有必要不断发展和完善。

以下为专稿全文：

自从1982年12月4日获得五届全国人大五次会议通过，我国现行宪法颁布施行至今已经整整40年了。过去40年中，如何保证宪法实施始终是党和人民的重要关切。

围绕这一问题，现行宪法在实践中逐渐孕育出具有中国特色的备案审查制度。党的二十大报告提出“完善和加强备案审查制度”，这一论述为新时代加强宪法实施和监督、健全保证宪法全面实施的制度体系指明了方向，有助于不断推动我国人权事业全面发展、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。

加强宪法监督是历史经验的总结

习近平总书记指出，我国现行宪法是一部符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法。这一评价代表了整个学术界和全社会的普遍共识。

现行宪法之所以能够达到“好宪法”的标准，一个重要的原因在于，其在起草过程中全面总结和充分吸收了新中国成立以来的历史经验和教训。正所谓，“以史为镜，可以知兴替。”只有具备历史反思能力的宪法才能保证长治久安。如宪法序言所写，我们之所以能够取得革命的胜利和建设的成就，是因为始终坚持真理、不断修正错误，从而战胜许多艰难险阻。

以全面总结历史经验为基础，现行宪法在起草时内含着两个主旋律。一是实体内容以1954年宪法为基础，在加强公民权利保障的同时全面恢复人大制度，二是在程序方面加强宪法实施监督，从而保证其实体内容得到贯彻和落实。宪法序言末尾和正文第五条不厌其烦地反复规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

在宪法实施监督制度上，现行宪法也延续了1954年宪法的传统，由最高国家权力机关承担宪法监督职责。在此基础上，现行宪法还进行了发展和创新，进一步赋予全国人大常委会解释宪法、监督宪法实施的职权。全国人大常委会是常设机关，可以更常规和切实地履行宪法监督职责，这为宪法监督机制的完善提供了重要契机。但是，“监督什么”“如何监督”等问题实际上仍然比较模糊，自1954年以来就没有明确的答案。宪法监督制度的运作仍然需要可操作的具体方案。

备案审查是加强宪法监督的抓手

十一届三中全会总结历史经验，充分肯定“为了保障人民民主，必须加强法制”。但当时国家法制基本处于空白状态，因此，党中央确定了“有比没有好”“快搞比慢搞好”的立法工作思路。为调动各方面积极性、尽快建立法制体系，现行宪法对立法权进行了分散化配置。全国人大常委会与全国人大分享国家立法权。此外，行政法规、地方性法规等也首先写入宪法。在立法多元的背景下，备案审查就成为保证宪法实施、维护法制统一的重要的制度性抓手。现行宪法也明确规定了地方性法规、自治条例、单行条例的备案。

备案审查制度在实践中经历了不断积累经验和发展完善的过程。事实上，在现行宪法通过以前，我国就积累了一定的备案审查经验。比如，1981年全国人大常委会授权广东省和福建省人大及其常委会制定所属经济特区的单行经济法规，在授权中要求相关法规必须报全国人大常委会和国务院备案。现行宪法颁布以来，备案审查的对象在实践中一直在扩大，逐渐涵盖了各类法规和司法解释以及特别行政区立法机关制定的法律等。备案审查对象的扩大也先后得到2000年立法法及其2015年修改的确认。

传统上，备案审查主要是强制性的主动审查。相关立法主体必须将其制定的法规提交全国人大常委会备案，后者则基于职权主动进行抽象审查。这种审查的优点是覆盖面全，但不足是数量和范围大，发现问题的成本高。因此，为更好发挥审查功能，2000年立法法建立了要求审查和建议审查机制，特定国家机构可以向全国人大常委会提出审查要求，其他国家机关、社会团体、企业事业组织和公民则可以提出审查建议。这种新的被动审查有利于筛选出问题，对传统的主动审查具有重要的补充作用。

备案审查由鸭子浮水到扬帆起航

自1999年“法治”入宪特别是2004年“人权”入宪以来，切实维护法治和保障人权日益成为社会热点。而随着中国特色社会主义法律体系的建立和完善，早期制定的个别法律法规逐渐暴露出问题。特别是劳动教养、收容遣送、收容教育等制度，涉及到公民基本人身自由的限制，其实际运作过程存在执法权滥用，而制度本身的规范基础又存在欠缺。2003年孙志刚“非法收容致死”案引发全社会关注。在这种条件下，备案审查逐渐走上历史舞台。学者开始陆续就《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》等向全国人大常委会提出审查建议。

全国人大常委会回应社会关切，不断加强备案审查工作。2004年法工委下设了法规备案审查室，同时陆续制定和完善关于备案审查的工作办法，使备案审查工作有章可循。由此，法工委通过备案审查纠正了不少存在问题的法规，但由于审查工作包括其流程和结果往往不对外公开，因此，社会公众对这项制度并不了解，也鲜有主动通过备案审查来维护自身权利。对于这一时期备案审查工作的特点，法工委乔晓阳主任曾有“鸭子浮水”的比喻，即鸭掌在水下忙个不停，但上面没有看出来。

2015年全国人大修改立法法，规定审查情况应当反馈给提出审查建议的公民，并可以向社会公开。自2017年以来，法工委每年向全国人大常委会作备案审查工作情况的报告，其中会披露当年的代表性案例。比如，“超生即辞退”“附条件逮捕”等制度的审查，都在社会上产生了良好的反响。

党的十八大以来，全国人大常委会共接收备案14261件，收到审查建议14000余件。再加上反馈和公开机制，备案审查制度已经渐为社会公众所熟知和认可。这是一份沉甸甸的成绩单。备案审查制度已经扬帆起航、乘风破浪。

在审查中汇集法治、人权和民主

备案审查制度促进了法治、人权和民主的实现，并起到了汇聚三者的制度合成功能，集中代表了中国特色社会主义宪法的成功实践。对于法律界而言，备案审查的牵涉面早已不再局限于宪法，而是逐渐涵盖国内法的各个部门，诸如行政法、民法、刑法、环境法、诉讼法等都已经参与进来。其原因很简单，所有的法律部门都是中国特色社会主义法律体系的组成部分，都必须受到宪法的统帅，而不能与宪法和法律相抵触。备案审查促进了整个法律体系在宪法精神指引下日益深入的动态融合。

对于普通民众而言，备案审查发挥了保障人权和民主监督的功能。这种效果是看得见、摸得着的，公民通过对审查过程的民主参与，在法治与人权的延长线上加强和完善了社会主义民主。审查程序的各种参与者不断与审查机关形成日益良好的互动，既增强了全国人大常委会自身的审查权威，也不断为人大制度注入新的活力。因此，备案审查的过程不断实现了法治、人权、民主的融合，在民主参与中续造法治，在法治完善中保障人权，在人权发展中深化民主。

备案审查是具有中国特色的宪法监督制度，是宪法监督的基础和着力点。从世界范围内来看，各国的宪法审查制度发展既有共性也有个性。美国式司法审查主要由普通法院进行审查，离不开司法国家的传统，法国则主要由独立的宪法委员会进行审查，具有重要的政治历史因素。我国的基本政治制度是中国共产党领导下的人大制度，这就决定了宪法监督实施不能照抄他国的经验。备案审查制度真正符合了我国的国情和实际，是体现社会主义国家性质、保障社会主义宪法的好制度。

发展和完善备案审查的制度体系

备案审查制度经历了不断的发展，未来也不会停止继续前进的脚步。目前，立法法正在进行二次修改。修正草案总结和吸收了宪法实施和监督工作的实践经验，进一步明确了合宪性审查的环节和要求，通过科学有效、系统完备的制度体系来保证宪法的全面实施。在具体制度上，修正草案也提出一些新的举措。一方面，明确立法过程中的合宪性审查要求，进一步打通合宪性审查和备案审查两个制度。另一方面，明确合宪性问题的处理主体和处理流程，进一步完善备案审查的程序机制。

立法法的修改可以促进备案审查的完善。第一，监察法规等新的法规形态，虽然已经纳入备案审查范围，仍有必要明确其同样是要求和建议审查的对象。第二，审查情况的反馈和公开目前主要以审查结果为主，未来有必要兼顾审查理由，不断增强审查结论的实质说理。第三，问题法规的处理方式目前主要是法工委督促制定机关改正，未来需要不断增强备案审查的制度刚性，在审查权威不断增强的基础上，适时由常委会积极行使撤销权。此外，人大备案审查与司法行政系统、党内法规系统等也需要更有效的联动机制。

习近平总书记指出：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”40年来，备案制度由最初的法规备案，通过不断发展和变迁，成为落实宪法监督、维护宪法权威的制度体系。未来，有必要不断发展和完善备案审查的制度体系，坚持中国宪法道路上全面实现社会主义现代化国家的宏伟蓝图。

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