前海实践的价值理性和工具理性

前海实践是新发展阶段中国改革开放的重大跃升，是价值理性和工具理性的有机统一。价值理性是前海实践所体现的信念、“信仰”等广义价值观，表现为开放和创新；工具理性是前海实践的方式和手段，具体为原则策略、方式方法、模式路径；价值理性和工具理性的有机联动，集中体现在以“开放”、“发展”和“功能”为核心的前海深港合作。前海实践以其独具特色的历史纵深、现实宽度、战略视野及重要价值，成为中国模式成功实践的典范。

文｜张玉阁 中国（深圳）综合开发研究院 港澳及区域发展研究所所长

引言

作为改革开放的重大举措，深圳前海深港现代服务业合作区（以下简称“前海”）的发展历程大体如下：2006年《深圳2030城市发展策略》提出“建设前海、龙华和龙岗中心等重点地区”，2007年《深圳市城市总体规划（2008-2020）》提出福田和前海“双城市中心”的概念，2008年《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》提出规划“深圳前后海地区”，2010年4月《粤港合作框架协议》提出“成立前海深港合作联合专责小组”，同年5月中共深圳市第五次代表大会提出“要加快建设前海深港现代服务业合作区”，8月国务院批覆《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》，2011年1月前海管理局挂牌，2012年国务院发布《关于支持深圳前海深港现代服务业合作区开发开放有关政策》，2014年中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区成立，2021年中共中央、国务院印发《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》，前海发展进入新阶段。

从城市发展节点、区域发展重点到国家发展战略，前海的功能地位和责任使命不断提升。2010年以来，国家先后赋予前海多项重要使命，如现代服务业示范区、社会主义法治示范区、粤港澳深度合作示范区、国家人才管理改革试验区、国家金融业对外开放试验示范窗口、“一带一路”倡议节点、世界服务贸易重要基地、跨境人民币创新业务试验区、深港人才特区等。

前海实践是国家战略的多重叠加和综合承载。前海主打“深港现代服务业合作”，同时也是自由贸易试验区，承担着落实“一国两制”基本方略，探索制度型开放、高水平对外开放的使命和责任；前海着力发展以现代服务业为主体的新经济、新业态，在落实创新驱动发展战略和探索高质量发展路径方面扮演着重要角色；前海积极探索行政区和经济区适度分离下的管理体制，承担着为推进区域协调发展战略提供经验的任务；前海管理局的法定机构属性及独特运作方式，是中国探索行政管理体制改革、促进市场与政府有机协同的有益尝试。

前海实践具有发展理念革新的丰富内涵。国务院在2010年8月26日深圳经济特区建立30周年之日正式批覆《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》，明确传递出“使命赓续”的信息。和当年的深圳经济特区一样，前海的初心使命，是在新的发展环境和背景下，为中国经济社会发展探索正确的方向和可行的路径。当前和今后一个时期，前海实践内外部环境更加复杂多变，既有难得的发展机遇，也有严峻的现实挑战。展望未来，前海肩负探索“中国模式”的重大使命和神圣职责，前海实践既需要对价值理性有正确深刻的认知和把握，也需要对工具理性有科学精准的掌控和运用，更需要形成和保持价值理性和工具理性的良性互动。深刻认识前海发展的战略价值和实践意义，坚定战略方向，保持战略定力，是前海实践走向成功的充分必要保证。

一、已有研究梳理和本文分析视角

（一）已有研究的梳理

需要指出的是，包括国家相关部委和职能部门、广东省、深圳市以及前海合作区主导的自主研究、外包研究等内部性质的研究，构成前海实践的有力支撑。这些内部研究涉及面广，既有宏观战略擘划，也有具体政策措施论证，博采公共政策研究和学术理论研究之所长，对推动前海实践具有直接性、实质性作用。其中部分公共政策研究，则转化为学术理论研究，这是中国式研究的重要特点。以下仅就已经公开发表的前海实践研究做简要分析，不包括上述内部研究。

1. 前海实践研究概观。

文献检索发现，前海研究集中于经济领域，同时政治、法律、行政等方面也受到一定关注。数量最多的是经济体制改革、金融、投资、贸易经济和证券，其次是宏观经济管理与可持续发展、服务业经济、中国政治与国际政治，第三是企业经济、工业经济、诉讼法与司法制度、保险、农业经济、行政法及地方法制；第四是经济法、行政学及国家行政管理、市场研究与信息、交通运输经济，研究主题大都聚焦于中观或操作层面。刊发文章较多的学术期刊是深圳的《特区实践与理论》和《开放导报》，其中《特区实践与理论》关注的研究主题较为广泛，《开放导报》则侧重从开放角度研究前海实践，如RCEP框架下前海人民币国际化先行先试、前海自贸区法治建设、前海自贸区外商投资法律制度、前海自贸区规则比较、前海由自贸区向自贸港转型、前海合作区贸易便利化服务机制构建等。此外，《港澳研究》、《澳门理工学报》、《当代港澳研究》、《华南理工大学学报》、《暨南学报》等，也先后刊发多篇文章。

2. 前海实践的战略价值研究。

主要表现方式有以下三种：一是作为具体研究的背景，只是概括提及，并未展开分析论述；二是前海推出重大政策措施，在进行政策解读时，会提及前海实践的战略价值；三是学者或业界人士撰文、接受媒体采访时，会结合前海实践的战略价值阐述某些看法和观点。前海实践初期，这方面的研究侧重前海实践的重大意义，如认为前海实践是“为建设和发展中国特色社会主义道路纵深向前提供新的借鉴和引领模式。”“推进前海合作开发是中央基于全局考虑做出的重大战略决策，具有特殊意义，担负特殊使命，有着特殊要求”。前海开发“不仅肩负着探索深港合作新途径的历史使命，还将成为中国未来30年的改革样板。”前海“承载着为国家探索改革开放新路径的重要使命”。进入新时代，这方面的研究侧重前海实践的重要使命，如认为要从应对百年未有之大变局、国家治理体系和治理能力现代化、高质量发展等三个视角看前海；前海要突出面向百年未有之大变局、面向实现第二个百年发展目标、面向推动把中国特色社会主义制度优势变成制度胜势；《前海方案》着力在现代服务业、科技发展、营商环境乃至治理模式等方面深化改革，是前海深化改革、创新平台功能的新提升。等等。

3. 前海实践的具体领域研究。

主要有如下五个方面：一是前海深港合作研究。如将前海置于粤港澳紧密合作特别是深港合作大框架之下，分析前海主导产业选择、创新平台建设及制度安排优化路径，对前海深港现代服务业合作的基点、路径和政策重心进行分析等。更多前海深港合作研究则散见于具体合作领域的研究之中。二是前海金融发展研究。主要内容涉及前海金融业发展法律问题、前海在人民币国际化进程中的作用、前海金融创新与金融监管、前海创新发展私募股权基金（PE）及前海保险业增长等。三是前海贸易制度研究。主要包括构建前海贸易便利化服务机制、TPP与深圳前海自贸区规则比较、前海自由贸易试验区进展的评估、前海由自贸区向自贸港转型、新型国际服务贸易标准规则和“一带一路”倡议需求与前海自贸区发展等。四是前海法治建设研究。法治发展方面，中国社会科学院法学研究所定期发布《法治前海发展与展望》和《前海法治指数评估报告》，撰写《前海法治发展报告》并公开出版，自2018年至今已经连续出版4部。民商事法律方面，包括前海设立香港商事仲裁机构的可行性、前海自贸区港籍陪审制度调查分析、前海及粤港澳大湾区建设中的法律冲突与法律合作、前海自贸区外商投资法律制度创新、深圳前海法院审判实践实证分析等。五是前海体制机制研究。如前海合作区法定机构运作模式、前海管理局的法律地位、前海区域治理模式创新等。

综上所述，现有研究领域较为广泛，涉及前海实践的主要方面，相关领域研究具有一定深度。同时，也存在需要改进和加强之处：一是需要从关注报道上升到学理研究。过去10年，前海实践很大程度上是一个社会普遍关注的重要举措和重大事件，关注较多，研究较少，前海实践需要上升为一个学术层面的问题予以重视，开展全面深入系统研究。二是需要从政策解读转向深度研究。基于现实需要，对前海实践的文件解读和政策宣传是必要的。同时必须加强对前海实践的价值更有高度、更具深度的研究，目前的研究较为分散、浅尝辄止，难以为前海实践提供理论支撑。三是需要提升前海研究的层级。一方面全国顶级学术性、权威性期刊对前海关注不足，相关研究有待加强；一方面在注重研究操作和技术层面问题的同时，应加强在实践初心、宏观战略、顶层设计、发展模式、推进路径等更高层面研究前海实践。

（二）本文分析视角

1. 前海实践的特殊背景。

前海实践需要在国家发展演进与战略调整转变的时空格局中进行系统分析。2008年爆发的金融海啸，演变为全球大危机，开启了“百年未有之大变局”。大危机一旦发生，就注定是一个较长的过程，从而导致我国所处的战略机遇期的内涵“发生重大变化”，“过去20年全球市场不断扩张的时期已经结束”，“必须转变战略基点、坚持扩大内需”，这一分析判断，已经隐含了构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的“双循环”新发展格局的逻辑脉络。上世纪90年代经济全球化加速发展以来，全球经济重心持续东移，以中国为代表的发展中国家的影响力持续上升，导致国际政治经济格局出现重大变化；与此同时，技术进步推动传统产业形态和生活方式发生了重构性改变、对全球产业分工格局造成了重组性冲击，全球经济社会进入旧秩序松动、新秩序尚未建立的特殊时期。全球经济衰退持续，引发或激化相关国家国内社会问题，国内社会问题引发本国政治危机，内部政治危机又外化为国家之间的博弈。发达国家和发展中国家之间、发达国家之间、发展中国家之间的矛盾及利益冲突加剧。2020年爆发的新冠肺炎疫情则进一步加剧了全球政治经济发展格局的不确定性和不稳定性。上述种种，使得中国发展的外部环境趋于严峻，国际竞争和利益冲突加剧。而在内部，受国际大环境的影响，中国经济高速发展阶段结束，进入经济增长新常态，相关经济社会民生问题凸显，亟待解决。与大多数国家一样，中国也面临类似“中等收入陷阱”问题，需要探索国家整体转型发展之路。

前海实践开始于这一特殊的时空背景，首要任务就是回答在国际国内发展环境“发生重大变化”之下，中国坚持怎样的发展理念（价值观）和做什么、怎么做（方法论）的问题。相对于全国其他地区，这是前海实践的“必答题”。面对“百年未有之大变局”，探索实现中华民族伟大复兴的有效路径和方式，是前海实践的重大使命和基本目标，也是前海实践的重要价值。

2. 前海实践的价值理性和工具理性。

价值理性和工具理性通常用来解释某种社会现象。在实践领域，近代科学革命的发生与发展，集中体现了价值理性和工具理性的有机统一。近代科学革命确立了人类认识世界的价值理性，即人的本质不是谋求与造物主同等的地位，而是创造性活动。科学活动是人类最重要的创造性活动，是服务于人、有益于人，充满人文精神的活动。这一价值理性，使得科学逐步摆脱作为实现宗教理想和目标的手段的地位，不断与宗教神学所控制的领域划清、划定边界。到了现代，科学对于人类文明发展贡献巨大，成为人类普遍的价值观念。借助科学，人类能够透过现象了解规律，超越常识直达本质。就此而言，科学革命本质上是人对世界的“认知革命”，是发生于人的头脑中的心智革命和观念革命。科学的价值理性使得人类的思维方式、知识结构、价值观念实现了新的飞跃。因此，罗素将16~17世纪近代科学革命时期的科学分为“企图了解世界”的理论科学和“企图变革世界”的实用科学两种。实用科学就是技术，是人类改变世界的工具理性。作为工具理性的实用科学（技术），一方面影响了理论科学的功利导向，一方面为以技术广泛应用为特征的工业革命提供了支撑。近代科学革命追求并实践了科学与社会、科学家与匠人、价值理性和工具理性、认识世界和改变世界的有机统一。

理论上，马克斯·韦伯对价值理性和工具理性进行了深入分析。韦伯认为，从理性的角度，人类的社会行为分为两大类，分别是价值合理性（即价值理性）和工具合理性（即工具理性）。价值理性对应的是“信念”，工具理性对应的是“责任”，二者是同一事物属性的不同方面。苏国勋对韦伯的概念进行了更为详细的分析。他指出，“所谓工具合理性行动（目的—工具合理性行动），是指以能够计算和预测为条件来实现目的的行动；价值合理性行动，则指主观相信行动具有无条件地、排他的价值，而不顾后果如何、条件怎样都要完成的行动。”工具理性“着重考虑的是手段对达成特定目的的能力和可能性”，价值理性“全力关注和解决的问题”是“行动本身是否符合绝对价值”。在韦伯学说中，两种行动都属于“理想类型”，“他们从未以纯粹的形态在现实中实现过，任何实际行动既包含工具合理性成分，又有价值合理性因素在内。”在韦伯看来，价值合理性（与之相应的信念伦理）与工具合理性（与之相应的责任伦理）并非决然对立，“他们彼此互为前提地共存于同一事物之中”，“一个具有真正自由人格的人，能以价值合理性为动力，以工具合理性为行动准则，将信念伦理与责任伦理互补交融地结合起来。”由此可见，价值理性和工具理性的实践和理论，是一种超越国家和制度的科学的分析方法。

一定意义上，价值理性和工具理性的分析视角，是中国模式成功实践的注解或解释项。中国模式是中国对世界的重要贡献，其主要特征可以概括为“混合包容”和“组合创新”：本应在不同历史阶段出现的历时性因素，因缘际会，变成了一种共时性的存在，导致了“混合包容”，使得中国作为一个整体系统，其内部要素的异质性十分丰富，要素之间的内在联系紧密，诸多要素既在系统之内，又与其他要素不同，形成独具中国特色的“和而不同”形态。至于“组合创新”，中国模式的独特之处，既体现在具有某种独特因素，也体现在能够将有利于社会经济发展的一般因素创新性地组合起来，充分体现了中国的开放心态，即以开放包容的理念吸取人类不同文明的成果，将民族智慧的结晶与外来文明成果有机融合。

前海实践是中国模式的缩影，是价值理性和工具理性的有机统一。前海实践的价值理性，主要是前海实践所蕴含的信念性、理念性内容和哲学属性，是前海实践体现的广义价值观；前海实践的工具理性，主要是在价值理性引领下确定的原则策略、采取的方式方法、选择的模式路径。二者互为表里，各有侧重。价值理性决定前海实践的方向，决定“前海应该是什么”；工具理性决定前海实践的进程，解决“前海怎么做”。以价值理性为“体”，以工具理性为“用”，推进二者互补交融和良性互动，是前海实践成功的关键。以下具体分析《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》蕴含的价值理性，“三条例两办法”体现的工具理性，以及以深港合作为核心的价值理性与工具理性的有机联动。

二、前海实践的价值理性：《前海规划》和《前海方案》

《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》（以下简称《前海规划》）和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》（以下简称《前海方案》）的深层次内核，是哲学意义上的信念、理念、价值观。其中“开放”、“创新”是贯穿始终的主线，集中体现了前海实践的价值理性。

（一）前海实践的开放价值

1. 开放作为价值观和发展观。

一定意义上，“开放”是一种价值观和发展观，体现的是事物发展的本质规律，甚至可以上升为一种信念或“信仰”。开放可能遭遇挫折，但不开放注定封闭落后、低级循环。深圳经济特区是改革开放的重要标志和象征，前海实践则是深圳经济特区的升级版，是“特区中的特区”乃至“特区之上的特区”，是开放阶段和开放层级的递进和叠加。《前海规划》的核心要义是“开放”，是对“我国构建对外开放新格局、建立更加开放经济体系作出有益的探索”，“开放”在《前海规划》内外贯穿始终，充分体现。国务院强调《前海规划》实施要“为我国构建对外开放新格局”、“发挥示范带动作用”；国家发展和改革委员会强调要“把规划实施同提高对外开放水平”结合起来；广东省政府转发国务院《前海规划》批覆的通知强调《前海规划》实施“是促进深圳经济特区新时期加快改革开放的又一重大举措”。至于《前海方案》，则是新发展阶段、新发展理念、新发展格局下全面深化前海改革开放的总体部署。开放是前海的基因，是前海实践的主基调和主旋律。

2. 探索构建对外开放新格局。

如前所述，前海实践始于2008年的金融海啸之后。当时全球经济陷入衰退，经济全球化出现逆转，且逆转速度加快，逆转程度加大。面对全球发展格局的重大变化，基于科学判断，我国开始调整和转变发展战略，更加注重经济发展的内外平衡。在这一大背景下，前海实践的价值理性，体现为探索“更加积极主动的开放战略”。金融海啸之后，世界各国强调构建以规则为导向的公开透明的开放型世界经济体系，经济全球化表现为“商品和要素流动型开放”向更深层次的“边境内”和“制度化”开放转变。其中服务业开放因为涉及政策规管多而复杂，成为我国积极主动对外开放的焦点和突破口。前海深港现代服务业合作并非简单的深港产业合作，而是因应国家战略需要，通过与香港现代服务业的深度合作乃至创新突破，探索我国现代服务业开放发展的基本方向和主导路径。在这一进程中，深圳经济特区以开放促发展、以开放促改革、以开放促创新的成功经验和做法，适用于前海现代服务业发展。

3. 建设高水平对外开放枢纽。

全球经济衰退引发贸易保护主义泛滥和民粹主义盛行，美国针对中国等的贸易战、科技战乃至新“冷战”，加剧了经济全球化的逆转，开放面临挑战，应对需要勇气。面对这一趋势，我国必须“实行更加积极主动的开放战略”，“推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，形成更大范围、更宽领域、更深层次对外开放格局”。制度型开放（即此前的制度化开放）的特点，一是更具广泛性。范围更广、程度更深，既包括货物贸易的高水平开放，更把深层次开放的重点放在金融、数字贸易、专业服务业、电信、跨境数据流动、现代物流、文化产业、教育、医疗、自然人流动等服务贸易领域。二是更具系统性。更加强调全域性、集成性，强调顶层设计和具体措施的系统性。将在国际通行规则、国内法律法规、管理体制、运行机制、政策体系等层面展开全方位系统性的重构。三是更重“边境内”。制度型开放要求制度措施要由“边境”延伸到“边境内”。四是更重“规则导向”。制度型开放是要构建更加公平和合法的“规则导向”开放型经济，强调在规则等制度上形成标准化、兼容化及统一化的开放体系，“规则导向”的治理特点更加明显和突出。这些特点，决定了制度型开放的战略属性。

在国家战略上，前海实践要在探索制度型开放方面有重要作为。制度型开放涉及与国际高标准经贸规则对接衔接。一方面要“制度输入”，形成与国际通行的经贸规则相衔接的基本制度体系和规则规制，实现国际与国内经济制度的对接衔接。当前国际经贸规则覆盖面广，既包括与贸易直接相关的措施如关税、原产地规则、市场准入、技术性贸易壁垒、贸易便利化等，也包括与贸易间接相关或弱相关的措施如劳工、环境、政府采购、透明度与反腐败、社会文化等。解决这些问题，需要局部突破，稳健推进。一方面要“制度输出”，将我国的制度、规则转化为国际经贸规则，融入国际经贸规则体系，通过向国际“输出”制度规则，为中国融入全球规则体系营造良好环境。

（二）前海实践的创新价值

创新也是一种“信仰”或价值观。哲学意义上的创新，是国家民族进步的内在动力所在。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调，“创新是一个国家、一个民族发展进步的不竭动力。越是伟大的事业，越充满艰难险阻，越需要艰苦奋斗，越需要开拓创新”。前海实践的创新价值，突出表现在三个方面。

1. 制度创新。

自2005年开始，我国开始以上海、天津等为试点，推进综合配套改革。综合配套改革直接触及中国经济社会运行中一系列核心领域和深层次问题，包括政府改革、垄断行业改革、汇率形成机制改革以及就业、社会保障、教育、医疗等事关民众切身利益的改革等。改革部署力度之大、内容之全面、涉及范围之广是空前的，充分彰显我国改革从外围走向核心、从浅层化走向深水区、从单一经济体制改革走向行政管理体制改革，并向社会、文化、生态体制改革拓展等。因此，综合配套改革既是制度变迁的过程，也是制度创新的过程。基于这一历史背景，前海实践是全方位多领域的制度创新。包括经济增长方式和发展模式的创新，产业集聚与提升的创新，科学技术与发展路径的创新，土地开发利用和城市规划、建设及运营的创新，公共产品和服务供给的创新，行政管理体制机制的创新，政商关系、政社关系的创新，经济社会发展和生态文明、文化建设有机协同的创新等。

2. 管理创新。

一是行政理念创新。突出表现为探索以法定机构代行政府职能。法定机构是指“立法机构通过专门立法设立的与政府决策部门相区别的，相对自主、独立运作，负有法律赋予的执行政府政策、提供公共服务或发展经济职能的公共管理机构。”前海管理局是国内第一个严格意义上的法定机构。《前海规划》提出“按照精简高效、机制灵活的原则成立管理机构，探索完善法定机构运作模式”，《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》明确规定“前海管理局是实行企业化管理但不以营利为目的的履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构”。这是我国行政管理理念和制度的重大创新。尽管2020年该条例修改了“法定机构”的表述，但仍然沿用法定机构管理模式。《前海方案》则进一步突出强调要“推进以法定机构承载部分政府区域治理职能的体制机制创新，优化法定机构法人治理结构、职能设置和管理模式。”坚持法定机构的思维理念和管理模式，根据现实需要，与时俱进增强实际操作的灵活性，是前海中国法定机构发展之路的有益探索。

二是治理模式创新。突出表现为推动“发展管理体制”向“创新治理模式”转变。鉴于前海开发初期的实际，《前海规划》提出“发展管理体制”。10年后，鉴于前海已经奠定良好基础，《前海方案》强调要“创新合作区治理模式”，除继续坚持和完善法定机构管理模式外，还提出法定机构职务向境外人士开放、推进行业协会自律自治、开展政务服务流程再造、在特定领域探索政府和企业协同治理模式等方面的创新。从“管理”到“治理”，从“发展管理体制”到“创新治理模式”，从单一管理主体迈向多方治理主体，标志着前海管理制度的飞跃。前海模式创新的集中体现是政策（制度）创新。历时10年，前海实现了“政策赋能”到“政策输出（复制和推广）”的转变。从《前海规划》提出的政策，到2012年的22条政策，都是前海发展所需要的支持政策。与此同时，前海的“政策外溢”效应日益显著。截至2021年，前海在贸易自由化、投资便利化、金融开放、法治建设等方面累计推出制度创新成果645项，其中65项、82项、203项分别在全国、全省、全市复制推广，前海成为重要的“政策创新策源地”。

3. 方式创新。

突出表现为探索中国特色的科学发展和高质量发展之路。科学发展观在经济领域主要表现为“加快转变经济发展方式”，现代服务业在科学发展中扮演重要角色，发挥重要功能。现代服务业是知识、智慧、技术高度密集的先进业态，本身就具有较高的产业质量和产业价值，能够提供更多的优质就业岗位。更重要的是，随着IT技术的广泛应用和数字经济的快速发展，产业之间的界线日益模糊，服务业与制造业的相互融合、相互转化已经成为普遍现象。与此同时，“产业数字化”和“数字产业化”对传统产业形态的冲击以及对业态创新的推动，使得现代服务业既面临重大发展机遇，也面临不进则退的严酷竞争。前海发展现代服务业，其重要责任和使命是为国家探索转变经济发展方式、实现科学发展的有效方式和路径。

高质量发展与科学发展一脉相承。科技和现代服务业的高质量发展是前海实践的重中之重。一方面，我国产业基础高级化、产业链现代化面临的现实挑战突出表现为关键核心技术依赖进口，必须以开放促发展，加快产业链向更高价值链跃升。在加快国内知识产权保护规则制度与国际接轨，消除国外高技术企业和人才对技术转移、授权的疑虑和担忧，支持人工智能、金融科技、生物医药、新一代信息技术等战略新兴和未来产业提升行业技术水平等方面，前海有较大发展空间。一方面，CPTPP等多边经贸协议，要求成员国之间的服务贸易除信息安全与国家利益外，应全面采取“负面清单”模式，以最大程度促使服务要素资源在成员国之间相互流动，这将促进服务贸易增长和现代服务业发展。前海可率先探索建立服务贸易“湾区标准”，在金融、法律、医疗、工程建设、智慧城市等基础领域，坚持对标国际高标准经贸规则和“就高不就低”原则，推进与香港服务贸易规则规制标准管理等的衔接，逐步建立联通港澳、接轨国际的现代服务业发展体制机制，引领和带动大湾区现代服务业创新发展和高质量发展。

三、前海实践的工具理性：“三条例两办法”

前海实践有两个特点：一是明确实现目标的具体方式和手段，有完整的“工具清单”或“工具箱”；二是明确方式和手段使用的合法性规范性，以“程序正义”实现“结果正义”。前海是“先立法，后建设”，即先明确前海的目标以及实现目标的手段和方式，根据“施工图”进行建设。这就是前海实践的工具理性。目前，《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》（以下简称《合作区条例》）、《深圳经济特区前海蛇口自由贸易试验片区条例》（以下简称《自贸片区条例》）、《深圳国际仲裁院条例》（深圳国际仲裁院设在前海）和《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》、《深圳前海湾保税港区管理暂行办法》等“三条例两办法”，共同构成了前海实践的“工具箱”和“方法库”。前海实践的工具理性集中体现为系统集成、市场导向、任务清单。

（一）前海实践的系统集成

“三条例两办法”各有不同侧重，彼此互补联动，通过功能整合，形成前海实践的工具系统。其中《合作区条例》侧重内部改革和创新，重点推进自身治理结构的科学合理、开发建设的有效开展、产业发展和投资促进的顺利进行，以及社会治理的优化提升，旨在形成既适应前海发展需要、又具有国际性和先进性的体制机制。《自贸片区条例》则侧重对外开放。《合作区条例》和《自贸片区条例》在逻辑上形成了对内改革和对外开放的互补联动和辩证统一，二者的共同点是注重法治环境建设，依法推进内部改革和对外开放。以此为平台，《合作区条例》、《自贸片区条例》与《深圳国际仲裁院条例》实现了有机联通和良性互动。深圳国际仲裁院是前海法治建设的重要平台，也是前海法治环境的风向标。根据《深圳国际仲裁院条例》，深圳国际仲裁院“是不以营利为目的的法定机构”，“依法独立进行，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。《深圳国际仲裁院条例》对仲裁院的理事会建设、执行机构运作、规则与名册事项、财务和人力资源管理、监督机制等重点领域做出了明确规定，旨在维护和巩固仲裁院的权威性和公信力，为前海合作区和自贸试验片区加快法治建设、优化法治环境提供充分必要的支撑。现代服务业发展高度依赖法治，前海开发、建设和运作的规范、透明、可预期，所传递的是依法治理的信息和理念。由此，前海实现了内部改革创新工具、对外开放工具、以国际仲裁为核心的法律工具的多元性、组合性的系统集成。

（二）前海实践的市场导向

前海实践的重要特点，是坚持以市场化方式推进。法定机构的选择，表现了前海实践在市场化方面的最大诚意。所谓市场化方式，概括而言就是“两个充分尊重”：一是充分尊重市场发展规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，只有在市场失灵之时、之处，政府才施以援手。一是充分尊重市场主体的地位，将市场主体视为经济社会发展的主导力量，为其营造良好的发展环境，满足其合理诉求。换个角度看，前海实践的工具理性的市场导向，表现为“亲商”理念及行为，无论是现代服务业发展，还是自由贸易试验区，均对市场管治极为敏感，对营商环境要求较高。在“三条例”中，市场导向的制度安排和政策导向随处可见。

如民商事仲裁的自由选择权。《深圳国际仲裁院条例》规定境内外当事人“可以约定对仲裁院仲裁规则有关内容进行变更，也可以约定适用法律、组庭方式、庭审方式、证据规则、仲裁语言、开庭地或者仲裁地。”《合作区条例》规定“民商事合同当事人一方为在前海合作区注册的港资、澳资、台资及外商投资企业的，可以协议选择合同适用的法律。”《自贸片区条例》则“依法保障离岸交易纠纷当事人自由选择适用外国法律或者国际商事通行规则、商事惯例的权利”。

如行政治理的市场导向。《自贸片区条例》要求“建立政府、市场、社会共建共治共享的社会治理体系；鼓励各类社会组织依法参与自贸片区社会治理。”《合作区条例》规定“管理局应当提升政务服务水平，创新公共管理体制机制”，“前海合作区应当按照市场化运作方式，采用独资、合资、合作、项目租赁等多种形式进行开发建设”，“鼓励在前海合作区开展现代服务业创新业务。《前海规划》规定的现代服务业创新业务均可以在前海合作区开展，没有规定但有利于前海发展的创新业务，也可以在前海合作区试行，“市人民政府应当在前海合作区深化行政审批制度改革”，“前海合作区应当探索实行更加开放的全球引才和国际人才管理制度”等。

如侧重对外开放的市场导向。《自贸片区条例》规定“实行外商投资准入前国民待遇、负面清单管理和非违规不干预的管理模式，探索实行外商投资试验性政策措施”，“推动跨境货物贸易、服务贸易和新型国际贸易外汇收支与结算便利化”，“探索推进自贸片区内资本自由流入流出和自由兑换”等。

（三）前海实践的清单方式

从工具理性角度看，上级政府赋能前海的政策当然是一种支持，也是前海独有的资源。同时，政策本质是实现目标的工具，制度创新和政策突破依目标而推进，目的是实现既定目标。就此而言，政策和创新是一份需要逐个完成的任务清单。一般意义上，目标没有实现则表明任务没有完成。尽管不宜过于看重成败，但仍有必要从工具、任务角度深刻认知政策突破和制度创新。广义上，目标和顶层设计也是任务，因此前海实践从《前海规划》到《前海方案》，从“三条例”到“两办法”；从中央政府的支持政策、广东省政府的相关意见，到深圳市政府的工作部署；从治理机构的设立和运作，到管理体系的形成与发展；从不同行业领域政策体系的构建，到与国际国内相关规则对接等等，前海实践是一份包罗万象、颇具长度的任务清单，需要考虑如何与国际规则和国际惯例的动态接轨，且经过一段时期就要更新升级，不会变短，只会更长。

比如《前海方案》两大板块八个重点领域及保障措施，就是一份十分完整的任务清单，几乎一句话就是一项任务。《前海规划》提出的产业发展规划，也相当于一份指导性的任务清单。《深圳国际仲裁院条例》关于仲裁院理事会和执行机构的规定、《合作区条例》关于设立前海管理局、合作区廉政监督机构、地方金融监督管理局等治理结构方面的安排、“两办法”关于前海管理局和前海湾保税港区管理局具体运作的安排，是一份需要在规定时间内完成或落实的任务清单。《自贸片区条例》和《合作区条例》对相关领域的具体规定，既是必须遵循的法律法规，也是需要制定时间表和路线图予以完成的任务。此外，前海在取得空间、区位、生态、功能四大“扩区”效应的同时，也对前海实践的顶层设计、治理协同等提出了更高、更新的要求。经过10多年的探索，前海管理局作为法定机构，在运作方面存在的软肋和不足有所显现，需要与时俱进探索改进和提升的方式和路径。“行政区和经济区适度分离下的管理体制”存在哪些问题，需要深入研究并有效解决；RCEP、CPTPP等高标准国际经贸协议的签署对前海对外开放提出的新挑战，也需要寻求应对之策。这些新问题、新要求、新挑战，将不断被纳入前海实践的任务清单。

四、前海深港合作：价值理性与工具理性的有机联动

改革开放40多年，深港合作的丰富性、多样性超乎想象，深港呈现“你中有我、我中有你”全方位多层次融合发展格局。中央对前海的定位是“依托香港，服务内地，面向世界”。依托香港是指“要学习借鉴香港发展服务业的经验，从这个切入点上入手，进一步推进深港合作，从而既推动深圳的发展，也支持香港的繁荣稳定。”服务内地是指前海“既是粤港合作区，又是服务业创新区。因此，可以通过前海的创新来促进内地服务业的发展。”面向世界是指“以国际的视野和胸怀，吸取国际上先进的管理、科技等方面的经验，把前海合作区建设好，以此作为我们创新的动力，作为改革的一块试验田，继续在这里获得经验向全国推广。”前海是新世纪深港合作的重要平台，是深港在行政、经济、社会、文化等领域高水平、深层次合作的重要空间，是彰显深港合作未来发展趋势的重要载体，在深港合作进程中具有举足轻重的地位。一定程度上，深港合作是前海实践的价值理性得以彰显的重要承载，是前海实践的工具理性得以施展的广阔空间。前海深港合作的过程，就是前海实践的价值理性和工具理性有机联动的过程。

（一）以“开放”为核心的有机联动

“一国两制”框架下，率先推进前海与香港的规则衔接机制对接，是前海面向香港制度型开放的重要方式，也是前海全面深化改革开放的主导路径，是以“开放”为核心的价值理性和工具理性的有机联动。一是建立健全连通港澳、接轨国际的现代服务业发展体制机制和标准体系，联动建设国际贸易组合港，培育以服务实体经济为导向的金融业态，推动供应链跨界融合创新等，推进现代服务业创新发展。二是促进港澳和内地创新链对接联通，联合港澳探索有利于新技术新产业发展的法律规则和国际经贸规则创新，构建知识产权创造、保护和运用生态系统，加快科技发展体制机制改革创新。三是研究制定前海合作区投资者保护条例，建立健全竞争政策实施机制，依法合规探索减少互联网融合类产品及服务市场准入限制，打造国际一流营商环境。四是探索允许符合条件的港澳和外籍人士担任前海合作区内法定机构职务等，创新合作区治理模式。

前海率先推进与香港规则衔接机制对接的主导策略，一是先易后难、循序渐进，以问题为导向，甄别关键领域的重点问题和迫切问题，集中力量研究解决，以前海为突破，拓展带动更宽领域的规则衔接制度对接。二是基于服务业和服务贸易高质量发展需要，在前海率先探索采取“就高不就低”策略，即在服务贸易细分领域中，香港和内地哪一方的标准高，就通过相关协议规定采用标准高的一方，以推进服务贸易一体化和高质量发展。三是短期内，前海可在医疗、建筑工程、金融、会计等领域率先“单向认可”港澳居民获得的执业资格。长远看，可在数字经济、人工智能等前海具有优势的领域，推动与香港双向互认执业资格。

（二）以“发展”为核心的有机联动

科学发展、高质量发展、以人民为中心的发展，集中体现了“发展”这一概念的价值理性。前海的初心使命就是支持香港发展。因此，将前海建设成为香港要素在内地高度聚集的地区和香港服务业发展在香港之外发展的首选之地，是以“发展”为核心的价值理性和工具理性的有机联动。过去10多年，前海持续优化惠及香港的政策措施，从金融、会展、海洋经济、科技服务、数字创意等领域全面支持港人港企前来发展。目前，前海累计注册港资企业和港资企业注册资本超过万家和万亿人民币，累计实际利用外资的90%是港资。前海已经实现香港注册建筑师、澳门核数师等16类港澳人才仅需备案即可执业，针对港澳青年累计发布逾千个就业岗位，累计孵化香港创业团队超过200家，成为支持港澳青年在大湾区发展的重要平台。前海首创深港“供应链协同”，支持港资企业拓展内地航运市场，提升香港国际贸易和航运中心功能。前海推动“六个跨境”（即跨境人民币贷款、跨境双向发债、跨境双向资金池、跨境双向股权投资、跨境资产转让、自贸区FT账户），巩固香港国际金融中心地位。前海先后成立全国第一家港澳台和外国法律查明基地，第一家粤港澳合伙型联营律师事务所，着力构建接轨香港的法治环境。

“扩区”之后，“大前海”的要素资源禀赋发生了“量质齐飞”的优化和提升。产业结构上，数字与时尚、新一代电子信息和绿色低碳产业成为前海发展的“领头羊”，前海现代服务业发展将获得更强有力的支撑；要素资源上，机场、港口、会展经济、海洋经济等的纳入，进一步扩大了前海深港现代服务业合作的领域。作为《前海规划》的升级版，《前海方案》进一步明确了支持香港经济社会发展的重点。国家“十四五”发展规划纲要对香港的“八中心两枢纽”的定位，《前海方案》几乎全面响应。对于香港的金融、海陆空运、贸易、法律、商务、专业服务等优势产业或核心功能，《前海方案》注重为其扩大辐射带动功能提供平台支持。对于深港优势互补的新兴领域或优势行业，《前海方案》注重深港携手做精做强做大，成为区域乃至国际标杆或典范。未来，前海将为香港提供更大发展空间。

（三）以“功能”为核心的有机联动

深港在国家战略中具有重要的地位和功能，以粤港澳大湾区建设为平台推进深港功能叠加，打造区域核心动力引擎，抢占国际竞争制高点，是香港融入国家发展大局、深圳建设中国特色社会主义先行示范区的重大战略，是以“功能”为核心的价值理性和工具理性的有机联动。2021年10月，香港特区政府发布施政报告，提出“建设香港北部成为宜居宜业宜游的都会区”并发布《北部都会区发展策略》，提出“双城三圈”概念，“双城”是香港和深圳；“三圈”即深圳湾优质发展圈、港深紧密互动圈和大鹏湾／印洲塘生态康乐旅游圈。北部都会区建设，标志着深港“双城经济”进入双向联动、务实推进新阶段。一是合作机制上两地政府相向而行、共同主导的特征进一步凸显，以往深圳“一头热”的合作格局将转向深港“两头热”。二是合作空间载体上无缝衔接，香港北部都会区和深圳口岸经济带形成“一区一带”空间布局，深港合作可在同一载体或平台上展开。三是产业和科技合作进一步密切。香港将形成“金融＋科创”发展格局，与深圳携手发展创新科技产业，共建大湾区科技创新中心，深港创新链、产业链一体化进一步加强。四是深港合作的制度创新进一步加强。要素高效便捷流动的制度建设进一步完善，深港规则机制深度对接进一步加快。五是深港合作共同推进“双城”建设的目标和愿景进一步明确。

实现深港分工协作，需要一个地理空间较大、要素资源较全、合作基础较好、创新政策相对集中的平台，而前海则是深港打造“双城经济”、讲好“双城故事”的主阵地。深港应以全面深化前海改革开放为杠杆，以国家“十四五”发展规划纲要为指导，在“一国两制”框架下，促进深港要素资源有效整合、经济社会深度交融，强化深港核心引擎功能，以打造“双城经济”、讲好“双城故事”为主线，创新前海深港合作的理念、方式和路径。如基于国家战略需要，整合香港自由港优势和深圳高科技产业优势，共同打造国家科技创新高地、顶级人才高地、全球开放高地；以总体国家安全观为引领，着力构建产业链、供应链、创新链安全保障网络，确保国家能源等战略性资源的运输安全；推动公共交通无缝对接，共同构建深港“通勤都会区”，为国家城市群和都市圈发展战略的推进实施提供经验借鉴等。

五、结语

本文以价值理性和工具理性为分析视角，以《前海规划》和《前海方案》为重点，从开放和创新两个方面，分析前海实践的价值理性；以“三条例两办法”为重点，从系统集成、市场导向、清单方式等三个方面，分析前海实践的工具理性；鉴于深港合作是前海实践的价值理性得以彰显的重要承载，是前海实践的工具理性得以施展的广阔空间，故以《前海方案》为例，对前海深港合作的价值理性与工具理性之间的有机联动进行了分析。

本文认为，前海实践已逾10年，取得了令人瞩目的成就，无论是经济发展还是社会进步，无论是改革开放还是创新突破，均取得了举世公认的丰硕成果，值得全面深入总结。之所以对前海实践进行价值理性和工具理性的分析，是因为在对前海实践进行中观和微观解读的基础上，有必要在宏观层面深入挖掘，以彰显前海实践的历史纵深、现实宽度、战略视野及重要价值。

前海实践当然出现过挫折，存在尚未解决的问题，甚至失败的教训。比如改革开放动力弱化问题、深港现代服务业特别是金融业合作竞争问题、法定机构水土不服问题、行政区和经济区适度分离下的管理体制的适配与协同问题等等。这些问题的出现和解决过程，都是中国改革开放重要的实践积累，均对中国未来发展具有借鉴价值或警示价值。

全面深化改革开放是前海实践的初心和使命。从大历史观看，前海实践是新发展阶段中国改革开放的重大跃升，其重要意义不亚于1980年代改革开放初期的“杀出一条血路”。如果说当年主要解决的是内部问题，那么这一次既要解决自身问题，也要面对外部挑战，不仅需要勇气和胆量，也需要智慧和眼界，更需要正确的理念、坚定的信念等价值观，以及正确、科学的方法论。因此，需要跳出前海看前海实践，需要从世界看前海实践，更需要从未来看前海实践。

//本文刊发于《澳门理工学报》2022年第4期