西风不相识︱移民与福利：怎样把外人变成自己人？

许多年来，欧洲一直是个祥和富足之地。如果没有这点底气，它也不敢处处好为人师。然而，乱世不容欧洲独善其身。2015年夏秋之际，“阿拉伯革命”终于酿成了欧洲的难民危机。

危机牵发出欧洲种种痼疾沉疴，但有一个问题，却是国人格外关切的，那就是欧洲的福利困境——难民受高福利之诱奔赴欧洲，欧洲国库由于难民的到来而愈发捉襟见肘。难民以及泛言之移民到底对欧洲的福利制度有何影响，不但中国人关心，欧洲人自己也最为在意。

事事先算经济账，政客和学者也不例外。移民对欧洲经济影响几何？研究很多，结论却并不一致。通常，国际机构和政府的研究报告要正面一些。经济合作发展组织在2013年的研究指出，移民不是福利国家的负担。欧盟2015年的秋季经济展望报告及时评估了大量难民涌入的影响。其指出，虽然大量难民会令部分成员国额外增加政府支出，但同时也将提振需求，中长期内还将补充欧洲劳动力市场，给欧洲经济带来的影响有限且趋于正面。

而学者的结论则五花八门。总的说来有以下几个结论是认可度比较高的：一是移民更喜欢动用福利；二是移民数量的增加导致福利开支有所增长；三是不同移民群体和不同国家的情况往往很不一样。有学者在2013年对欧盟内的若干个国家作了分析，结果发现，在8个国家（奥地利、比利时、捷克、德国、爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚、斯洛文尼亚），移民对国家的财政贡献明显少于本土居民，而在另5个国家（爱尔兰、意大利、卢森堡、葡萄牙和英国）则情况相反。

概言之，移民对经济福利的影响既可能是正面的，也可能是负面的，取决于各种因素的组合。一方面，老龄化国家引入年轻的技术移民，必对经济有利。经济发展了，福利才有“钱源”。但另一方面，移民也会增加一个国家的财政负担。特别是一个高福利国家，如果要安置大量的低素质移民的话，财政负担将十分沉重。

在研究的基础上，欧洲学者给出了政策建议：选择性地接受移民、完善融合政策、加大对移民的培训、防止移民在就业市场上被边缘化。目前看，欧盟以及欧洲各国政府也确是如此去做。

经济账虽然复杂，但并不难算。但是，它解决不了我们更大的困惑：移民问题在今天的欧洲是个大问题，它造成的社会影响似乎远大于它在经济上的实际影响，而且从经济角度提出的对策建议似乎远不足以解决现实问题。这是为什么？

由是，我们不得不再深挖一下，福利制度是怎么来的，移民到底冲击了它什么东西。

今天我们讲的福利，专指公民从国家那里享有的权利。公民身份研究领域的奠基性学者、英国社会学家马歇尔（T.H.Marshall）认为，公民身份含有三个要素——市民的、政治的和社会的，且这三个要素在历史上依次发展起来的。福利就属于马歇尔所说的社会权利，是在19世纪末以后最晚发展起来的一个公民要素。马歇尔对社会权利的定义是：“从某种程度的经济福利与安全到充分享有社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利”。

公民身份是有边界的。众所周知，不是所有人想成为中国公民就能成为中国公民。不同国家界定公民身份的原则不一样，有的根据出生地，有的根据血缘，其背后理念不同，但实际效果大同小异。只有成为某一国的公民，才能享受某一国的福利。换言之，现代福利制度是一国之内的福利制度。这十分自然，大家从不觉有任何不妥。

而民众眼中的移民和难民，则是没有、或至少是曾经没有本国公民身份的人。这种人是不是应该享有福利？这是福利制度建立之初大家未曾细想的问题。进入21世纪之后，这个问题终于引起了学者的广泛关注。

从理论上推断，移民和难民领福利，是很容易引起本土居民不满的。马歇尔曾指出，公民身份需要一种纽带，一种“建立在忠诚于共同拥有之文明的基础上的对共同体成员身份的直接感受”。对于不属于“共同体”的外人，民众怎么会心甘情愿给他掏同样多的钱？大量的研究也多少证明了这一点。

早在2004年，就有学者在比较美欧福利制度时提出一个假设，即移民会导致公众对社会政策的支持下降。后来的学者作了更细致的研究，虽对此观点作了调整，对其成立条件作了更详细的限定，但并未根本推翻。在政治实践中，过去只有保守右翼反对移民领福利，但欧洲难民危机后，几乎所有政治光谱中的势力都开始用各自的语言表达类似的看法。

对欧洲而言，其移民涌入的势头几乎不可逆转。如何把移民政策与福利制度更好地结合，欧洲各界费尽了心思。最主要的解决思路是“把外人变成自己人”，为了达到这个目标双管齐下：一方面是让本土居民更“宽容”，另一方面是让移民更“同化”。

“宽容”主要求助于“文化多元主义”。文化多元主义起初是英国用来处理社会融合问题的模式，其假设，移民的文化是斑驳多姿的文化的一种，完全可以和主流文化和谐共存。后来文化多元主义也对欧陆有很大影响。必要时则进一步求助于“人道主义”。在2015年欧洲难民危机初期，德国政府便以此为号召。人道主义进一步超越了“公民身份”所要求的“共同体意识”，其实施基于普世人权。

而让移民同化，则主要靠强调每个公民的平等义务。公民身份是一种法律契约，是公民和国家之间法律契约。这个契约对每个公民都是平等的。契约内容既包括权利，也包括义务。法国禁穿罩袍和“布基尼”、奥地利禁止遮面等，都是针对全体公民的。这些措施一开始为文化多元主义者反对，但现在也逐渐成为欧洲的主流做法。

然而，“把外人变成自己人”的尝试并不成功。很多移民即便入了籍，也只是法律身份变了，本质上仍然没有“共同体意识”。结果，移民的福利问题转换成为“少数族裔”的福利问题。其主要表现是少数族裔多得福利，或政府对少数族裔给优惠、给补贴，结果导致不同族群间闹意见，破坏国家团结。遂有学者专门研究“认同政治”对“分配政治”的影响（或曰“差异”对“平等”的影响），认为二者既有可能相互补充，也有可能相互竞争。而当这二者发生竞争关系的时候，就出现了“进步的两难”。

实证研究结果表明，“认同政治”与“分配政治”共存，在不同国家有不同表现。在那些福利慷慨、文化多元主义盛行（即移民更容易获得与原居民平等的权利，但却在语言和文化上融入不够）的国家，如瑞典、比利时和荷兰，社会问题比较突出，具体表现则有移民的市场参与水平较低、移民的犯罪率较高、空间分化比较严重。而那些比较强调移民融合的国家（如德国、奥地利、瑞士、法国）或福利保障不太高的国家（如英国），则表现相对好一些。

在福利制度上，中国从欧洲“取经”甚多。移民是全球化问题下的一个分支，不如老龄化等问题对福利制度的影响更直接，但是却涉及了十分根本和前沿的时代问题，包括国家在全球竞争中的角色、国家的合法性来源、公民身份的边界、认同政治和分配政治的关系等。欧洲的经验，对于中国设计对移民及少数民族的福利也是有借鉴意义的。

最主要的启示则是：移民政策和福利政策不能单独来制定，因为它们彼此相互作用比较明显；进一步明确地说，高福利与高调的文化多元政策不宜同时存在。在具体政策上，一是要避免像欧洲当前那样给予仅有“居民权”的移民以及难民太多的福利，以免日后骑虎难下；二是要系统性地遴选年轻、受过高等教育的移民；三是不能仅通过“高福利特权”来同化少数族群，而应配合其他同化手段。