层层加码的底层逻辑：县域治理之变

张健康/经济观察报

最高决策层一再发话要求禁止但到了基层依然反复出现的政策层层加码现象，究竟主要是执行部门和执行人员自身原因所致，还是另有更深层次的原因？

政策扭曲是行政体系运行过程中最值得政策制定者警惕而又最常见的一个现象。

什么是政策扭曲？简而言之，就是政府颁布的政策与实际所执行的行动出现偏差的现象。

由此可知，执行部门及执行人员是发生政策扭曲最主要的环节。就中国的行政体系而言，作为国家与社会交汇点的县乡行政，无疑是国家政策最主要的执行者，自然就是发生政策扭曲最主要的环节。

政策扭曲，最常见的形式有二：一是政策执行中被打折扣；二是执行中政策层层加码。2012年以来，随着监督问责体系的建立健全，政策执行中被打折扣的现象明显减少，与之形成对照的是，政策层层加码现象引起了最高决策层和社会大众更多的关注。于是，我们有必要追问一句：最高决策层一再发话要求禁止但到了基层依然反复出现的政策层层加码现象，究竟主要是执行部门和执行人员自身原因所致，还是另有更深层次的原因？

武汉大学社会学院教授、博士生导师杨华基于十几年的研究和最近几年的实地调研，写成了《县乡中国——县域治理现代化》一书，试图对以下一些决策层和社会都高度关注的问题做出回答：国家的各项政策如何在县域社会落地？县级党委政府与乡镇党委政府如何互动？县乡干部有哪些自主空间？县乡干部如何利用现有资源工作？县域中的基层干部的现状及发展前景如何？县域治理中存在哪些问题？又应该如何应对？

透过这本书，我们或许可以找到上述问题的答案。

调动执行层的指挥棒

2012年之后，最高决策层对国家政策落到实处的重视程度明显加强，自然就会要求执行层加大推进工作的力度。上面调动执行层的方式主要有两种：一是资源调动，二是考核调动，分别对执行层形成资源支配和考核支配关系。

所谓资源调动，就是运用掌握的竞争性资源，调动执行层加大力度按照上面的意图落实好政策。毋庸讳言，中国的行政体制下，越到上层，掌握的资源越多，包括政策资源、财政资源、金融资源。下面要想获得更多的资源支持，除了需要和相关的上级部门保持密切的联系，更重要的就是必须做好上面布置的每一项工作，而且要想方设法比别的同级同类行政部门做得更好。

比如最高决策层对生态环保问题的重视程度，最近几年被提高到了前所未有的高度，不仅主管环保的部门必须承担起责任，而且主管能源、工业、农业、财政、金融的部门必须参与进来。最高决策层设计了很多项目，多渠道配置了很多的资金。不管是项目还是资金，不可能每个地区平均分配，因而属于竞争性资源。为了拿到项目和资金，甚至拿到更大更多的项目和资金，各地就必须尽可能按照上面的要求做好相关的前期工作，而且要想方设法比别的地方做得更好，从而保证能够取得更高的项目评分，超过对手。

一般来说，掌握资源比较多的部门和地方，运用资源调动手段就足以推动执行层做好被安排的工作。但是，一些掌握的资源不多的部门和地方，能够拿什么来推动执行层落实好工作呢？答案是考核。

对县级及以下的政策执行人员来说，可以对他们的政治前途能产生决定性作用的是综合考核，而一年一度的部门考核的结果运用主要有两个：一是决定下一年度项目支持力度，二是把考核中发现的问题上报，然后交给上级处理，而处理的方式多半是约谈、通报。

所以，资源不多的地方党政一把手想要调动下级执行部门，条线部门想要调动下级执行部门，要做的第一件事情，就是把想要推动的工作、自己承担的政策任务纳入综合考核体系。最常见的做法是，地方党政一把手把自己想要推进的工作，变成本级行政机构的中心工作和重点工作，而条线部门则设法把分管工作变成下级执行部门的中心工作和重点工作，至少要和下级执行部门的中心工作和重点工作挂上钩。

工作被纳入综合考核体系，对调动下级执行部门做好党政一把手想要推进的工作、贯彻落实好条线部门的政策任务，作用是显而易见的。

从地方党政一把手的角度来看，自己想要推进的工作被纳入综合考核体系，紧随而来的就是密度不一的督查督导。一般来说，越是被视为重要的工作，督察室、纪监委、督导组越会主动介入工作过程，而且考评周期越短，调度频次越高，执行部门及执行人员被问责的压力自然越大，工作推进的速度和质量，就越可能符合党政一把手的预期。

而对条线部门来说，自己的政策任务一旦成为下级执行部门的中心工作和重点工作，至少和下级执行部门的中心工作和重点工作挂上钩，本部门就会派人参加下级执行部门的综合考核，从而运用手中的“打分权”，促使下级执行部门和执行人员贯彻落实好他们的政策任务。

综合考核体系的变革

考核调动，从某种意义上讲，同样是一种资源调动，只不过它直接动用的不是政策、财政、金融等有形资源，而是无形的政治权力资源，进而言之，就是政治权力的一种分配机制。二者更根本的区别是，资源调动更多的是一种正向激励，对执行层来说，即便从中得不到奖励但还不至于构成损失；而考核调动更容易变成一种负向激励，执行层如果考核得分靠后，不仅从中得不到想要的东西，还大概率会蒙受一部分损失。

2012年以来，随着监督问责体系的建立健全，考核体系亦发生了明显的变化，主要表现为以下几个方面：

一是检查考核的权力方不再限于发改委、组织部门和两办，考核的结果运用不再限于促进业务工作和作为政治奖励参考，对于各项中心工作、重点工作，纪监委、巡察组、督查办、督导组等都会主动介入，进行过程督查，一些业务问题很容易上升为政治问题。

二是责任主体从单位变成个人。过去检查考核，结果一般针对单位整体，个人一般不会被问责。但随着监督问责体系的建立健全，问责的对象逐渐变成了个人，所有承担工作的个人因岗位不同、问题性质不同而要承担责任。单位的主要领导要承担主体责任，一岗双责，一旦某项中心工作和重点工作出了问题，某个下属单位出了问题，主要领导就要承担主要责任。被问责后，一般要过了影响期连续三次评优才能被提拔重用，一次三年影响期的问责，实际影响期至少是六年，因此基层领导干部是非常忌惮被问责的。

三是综合考核逐渐变成“全中心”工作考核。2012年以后，越来越多的部门业务工作被塞进各级党委政府的中心（重要）工作库的一个直接结果是，被纳入综合考核体系的工作越来越多，综合考核逐渐从“单中心”工作考核，变成了“多中心”和“全中心”工作考核，导致更多的条线部门可以对执行部门进行考核，拥有了对执行部门的工作进行打分的权力。

四是一票否决的政治任务项增多。过去一票否决项就两三项，主要是安全问题、信访问题，出问题的概率比较低。越来越多的部门工作转化为党委政府的工作后，一票否决的政治任务项随之增多，出问题的概率自然就大大升高了。

五是考核分项越来越细。以作者调研过的一个县为例：2011年的时候，该县对乡镇的综合考核共有9个大项、42个子项、31个小项，基本分为100分；而且赋分比较集中，经济建设、社会建设和生态文明建设就占了74分。到了2020年，该县对乡镇的综合考核的大项变成了4个，子项变成了31个，但小项变成了109个，小项下面还设计了371个细项。

考核项目的细化，必然导致每个项目赋分的细化。以前乡镇党委政府可以抓大放小，分值低的项目丢分了，可以从分值高的项目上找补回来，总的考核结果不会受到什么影响。但是改革以后，分值分布比较平均，某个项目的丢分基本不可能从别的项目上补回来，每个项目的丢分都可能对综合考核的结果产生关键性影响，综合考核结果的评比变成了每分必争。

从“共谋”到“卸责”的转化

综合考核体系的变革，直接改变了执行部门和执行人员的行为方式，大致表现为以下三个方面：

一是县级党委政府的角色发生了深刻变化，从而直接改变了县级党委政府同乡镇党委政府的关系和互动模式。以前县级党委政府既是政策执行者，又是推动者、监督者，迎接上级检查时，县级党委政府和乡镇党委政府的利益是一致的，二者很容易形成“共谋”关系；当推动、监督乡镇党委政府的工作时，县级党委政府更倾向于从政策制定者的角度思考问题，心态更接近上级，关系上更靠近上级，与乡镇党委政府形成“共谋”的基础减弱，相互卸责的可能性大大增加。综合考核体系改变以后，县级党委政府作为推动者、监督者的角色明显强化，而作为执行者的角色明显弱化，因而同乡镇党委政府的互动关系越来越具有“卸责”的成分。

二是综合考核的正向激励功能弱化而负向激励特征日益明显，执行部门和执行人员的工作动力，逐渐由争取更多上级资源支持变成尽量少出错、不被问责。正向激励环境下，县级和乡镇党委政府领导干部要想得到上级的“赏识”，工作上做出亮点、做出成绩，是一条重要的途径。只要“出成绩”的收益大于“出错”的风险，他们自然会选择前者。

而在负向激励环境下，“出成绩”的收益多数情况下是远低于“出错”的风险的，而被纳入一票否决的考核项目增多以后，“出错”的概率又大大提高了，因此县级及乡镇党委政府的主要领导干部会更倾向于做事宁愿不出成绩，亦不要出错。

与此同时，问责主体变成领导干部个人之后，领导干部的个人利益就从单位整体利益中解放了出来，二者之间，领导干部更可能优先强调个人利益。为了实现个人政治利益最大化，执行政策时，领导干部更可能选择“唯上”和“自保”，甚至让地方利益、单位利益服从于自身利益。因为“唯上”是确保自己不用担责、不被问责的最简单的办法。

三是综合考核项目数量越来越多、分解越来越细、分值分布越来越平均，一方面的确增强了综合考核的科学化、完整性，从而保证了上面的政策能够不打折扣地落到实处，但另一方面又束缚了执行人员工作的主动性、创造性。被纳入综合考核的项目数量少、分解得比较粗放、赋分分布比较集中，固然会导致一些政策被执行得不到位、一些赋分比较低的工作甚至被忽视，但它又的确为执行部门和执行人员主动选择和创新提供了空间。

综合考核的项目数量增多、分解变细、赋分平均化，使得执行部门和执行人员大多数情况下只能被动应付而无从选择、无暇创新，因为每个考核项目都必须同等分配资源、同等对待，否则考核结果就会靠后，从而影响单位利益和领导干部的政治前途。

从作者的研究和实地调研中，我们可以很清楚地看到，监督问责体系的建立健全，大大提高了县乡治理现代化的水平，特别是有效解决了以前存在的政策执行打折扣、贯彻落实不到位等政策扭曲现象。

不过，作者杨华同时也坦诚以告：改革还在路上，一些比较明显的政策扭曲现象——比如层层加码，要等待新的监督问责体系来解决。

（作者为独立学者、经济学博士）

作者：张健康

封图：图虫创意

原标题：《层层加码的底层逻辑：县域治理之变》

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