严禁规避10%红线！财政部发文推动PPP规范阳光运行

11月18日，财政部发布《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（《通知》）。

 《通知》从做好项目前期论证、推动项目规范运作、严防隐性债务风险、保障项目阳光运行四方面提出14条举措。

在做好项目前期论证方面，《通知》提出规范开展财政承受能力论证，省级财政部门应压实辖内市县财政部门财政承受能力论证责任，指导市县财政部门规范开展财政承受能力论证工作，严守每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线（以下简称10%红线）。PPP项目财政支出责任超过10%红线的地区，不得新上PPP项目；PPP项目财政支出责任超过5%的地区，不得新上政府付费PPP项目。

其实早在2015年财政部印发的《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》就提出要求，示范项目所在地财政部门要认真做好示范项目物有所值定性分析和财政承受能力论证，有效控制政府支付责任，合理确定财政补助金额，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

2018年，财政部还对PPP项目财政承受能力进行了论证，论证结果显示，总体看，财政承受能力10%的限额有力控制了各地PPP项目的数量、规模。

针对此次《通知》再强调这一红线，上海对外经贸大学金融学院副教授、金融发展研究所副所长钟辉勇对澎湃新闻记者表示，一是为了控制地方政府通过PPP模式给地方财政带来比较大的财政压力，二是也可以通过这种方式来倒逼地方政府提高PPP项目的财政支出效率。

“这些年很多地方的‘10%红线’已经到了，但是又想上项目，就有一些地方通过各种理由规避‘10%红线’。” 北京市惠诚律师事务所律师薛起堂对记者表示。

《通知》对一些规避“10%红线”的行为进行约束，包括，严禁“借用”未受益地区财政承受能力空间、严禁脱离项目实际通过“报小建大”等方式调整项目财政支出责任等。

今年以来，PPP领域出台多项鼓励政策。今年4月，中央财经委员会第十一次会议提出，要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，提出规范有序推进政府和社会资本合作。10月，国务院办公厅印发《第十次全国深化“放管服”改革电视电话会议重点任务分工方案》，鼓励商业银行信贷资金等通过银团贷款、政府和社会资本合作（PPP）等方式，按照市场化原则加大对重要项目建设的中长期资金支持力度。

PPP投资情况企稳回升。财政部PPP中心发布的《全国PPP综合信息平台管理库项目2022年三季度报》显示，今年以来，新入库项目430个、投资额6935亿元。三季度，新入库项目151个、投资额2349亿元。其中，9月新入库项目44个、投资额1016亿元。

薛起堂认为，得益于政策的鼓励，今年PPP项目的数量有所增加，此次出台的《通知》也是为了在项目数量上来的同时，严格控制、保证其规范发展，这样才长远可持续。

《通知》中提到的“保障社会资本充分竞争”，在薛起堂看来也是亮点之一，尤其是明确规定“地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方。”

2014年财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》曾明确“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”

“后来，这一规定被突破，出现本级政府的国有企业还在投本级政府的项目。”薛起堂说，“很多地方政府好的项目都让自己政府的国有企业做了，这样就没有保障社会资本的充分竞争。”此次《通知》将这一要求回归，也是为了让市场充分竞争。

与之相通，《通知》在随后的规范存量资产转让项目运作方面提出，TOT（转让-运营-移交）项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。

此外，薛起堂认为，在强化项目履约管理方面，《通知》强调“政府方应带头诚信履约，维护良好营商环境”也值得关注，“政府5年一换届，而PPP的项目时长可能达10-30年，强调政府方带头诚信履约也是为了避免‘新官不理旧账’的问题。”

从2014年PPP模式作为吸引调动社会资本参与项目建设的重要方式至今，其规模一直在壮大。前述《全国PPP综合信息平台管理库项目2022年三季度报》显示，2014年以来，累计入库项目10331个、投资额16.5万亿元；累计签约项目8430个、投资额13.8万亿元，累计开工建设项目6651个、投资额11.0万亿元。

与此同时，制度建设的不完善成为PPP模式发展的瓶颈。2021年，财政部曾在《对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》中提到，现行PPP管理制度法律层级和效力较低，且由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用一些尚无制度规范的非传统投融资模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。对此，财政部表示将配合司法部等有关方面加快推进PPP立法进程。

“没有统一立法，各部委、各地都在出台相关文件，导致管理混乱，如果出台统一的立法，将有利于PPP的健康运营。”薛起堂说。

此外，钟辉勇认为，地方政府在推出项目方面，应重点推出真正有收益的项目，提高社会资本参与的积极性。同时，在与社会资本的合作方面，应该更加有市场化的思维。

以下为《通知》全文：

关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知

财金〔2022〕119号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局：

　　为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行，现就有关事项通知如下： 

　　一、做好项目前期论证 

　　（一）充分做好项目前期工作。地方财政部门应会同有关方面科学把握PPP模式的适用范围，对于属于公共服务领域、需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理、具有运营内容的项目，可采用PPP模式实施，优先实施具有强运营属性、具有长期稳定经营性收益的项目。项目实施机构应会同有关方面依法依规做好项目规划、立项、用地、环评等前期工作，科学编制项目实施方案，合理设置项目风险分担机制和投资回报机制，探索开展绿色治理（ESG）评价，充分挖掘项目潜在经济效益、社会效益、环境效益，算好整体账和长远账，持续增强项目决策的科学性、严谨性、规范性。 

　　（二）规范开展财政承受能力论证。省级财政部门应压实辖内市县财政部门财政承受能力论证责任，指导市县财政部门规范开展财政承受能力论证工作，严守每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线（以下简称10%红线）。合理分担跨地区、跨层级项目财政支出责任，严禁通过“借用”未受益地区财政承受能力空间等方式，规避财政承受能力10%红线约束。审慎合理预测一般公共预算支出规模和增长率，严禁脱离项目实际通过“报小建大”等方式调整项目财政支出责任，规避财政承受能力10%红线约束。PPP项目财政支出责任超过10%红线的地区，不得新上PPP项目；PPP项目财政支出责任超过5%的地区，不得新上政府付费PPP项目。 

　　（三）压实项目库管理责任。财政部授权财政部政府和社会资本合作中心（以下简称财政部PPP中心）负责全国PPP综合信息平台项目管理库（以下简称PPP项目库）的建设、管理及信息统计、发布、筛查等工作。PPP项目库分为准备库和执行库，处于项目准备、采购阶段的项目纳入准备库，主要用于项目储备和交易撮合；处于项目执行阶段的项目纳入执行库，重点加强项目全生命周期预算管理、绩效管理、履约管理。PPP项目库项目坚持“属地管理”原则，地方财政部门负责本级PPP项目的入库审核、动态调整、监督管理以及项目信息的录入、更新、筛查等工作，对本级入库PPP项目的规范性以及项目信息的真实性、完整性、准确性、及时性负责。省级财政部门对辖内项目库项目管理负总责。 

　　（四）健全项目入库联评联审机制。地方财政部门要认真把好项目入库审核关，会同有关方面建立健全项目入库联评联审机制，加强PPP项目入库审核与地方政府隐性债务风险防范工作协同和信息共享，重点审核项目是否适宜采用PPP模式实施，项目规划、立项、土地、环评等前期手续是否完备，实施方案编制和财政承受能力论证是否规范，PPP项目财政承受能力是否超过10%红线，按照穿透式监管原则审核项目是否存在其他影响PPP项目规范运作、增加地方政府隐性债务的情形，对于存在上述情形之一的项目不得入库。地方财政部门应组织相关方面及时将相关评审意见上传全国PPP综合信息平台存档备查。 

　　二、推动项目规范运作 

　　（五）保障社会资本充分竞争。项目实施机构应坚持公平、公正、公开原则，依法择优选择具有投资、运营能力的社会资本参与PPP项目。鼓励国有企业、民营企业、外资企业等各类市场主体作为社会资本方平等参与PPP项目。地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方。地方财政部门应会同有关方面加强对PPP项目社会资本方资质的穿透管理，防止内幕交易、关联交易，防止政企权责不清和地方保护主义。 

　　（六）规范存量资产转让项目运作。拟采用转让-运营-移交（TOT）等方式盘活存量资产的项目，应具有长期稳定经营性收益，严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格。TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。 

　　（七）完善项目绩效管理。项目实施机构应结合行业特点和项目实际科学设定PPP项目绩效目标及指标体系，健全绩效运行监控机制，加强绩效评价及其结果应用，将PPP项目绩效评价结果作为按效付费的重要依据，强化对社会资本的激励约束。 

　　（八）强化项目履约管理。政府和社会资本双方应切实增强诚信守约意识，依法依规履行合同义务，保障项目有序实施和公共服务持续稳定供给。政府方和社会资本方应当依据合同约定按时足额缴纳项目资本金和项目公司注册资本，不得以任何方式抽回、挪用。政府方应带头诚信履约，维护良好营商环境，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效考核等方式，拖欠政府付费。 

　　三、严防隐性债务风险 

　　（九）加强项目合同审核。地方财政部门应会同有关方面严格做好本级PPP项目合同审查，严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款。严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管。 

　　（十）加强项目执行信息复核。地方财政部门应督促已签约PPP项目相关参与方按规定在PPP项目库上传项目合同等材料并更新项目相关信息。省级财政部门应组织对项目合同内容、社会资本方资格条件等进行复核，对于存在违反地方政府债务管理规定情形、社会资本方不符合资格条件的项目，不得纳入执行库。未纳入执行库的项目，不得安排财政预算。 

　　（十一）规范项目预算管理。PPP项目政府方按照PPP项目合同约定承担的股权投资、运营补贴等财政支出责任，以及取得的资产权益和特许经营权转让收入、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿等收入，依法依规全面纳入预算管理。对于已进入付费期的PPP项目，应按照预算编制程序和要求，将项目合同约定的年度财政支出责任纳入预算。 

　　四、保障项目阳光运行 

　　（十二）推动项目信息公开。地方财政部门应依托全国PPP综合信息平台，加快推动PPP项目全生命周期信息公开，压实项目各参与方信息公开责任，强化项目信息动态更新，真实、完整、准确、及时反映项目实施进展情况，保障社会公众知情权，主动接受审计监督、社会监督。 

　　（十三）强化财政承受能力动态监测。省级财政部门应组织辖内市县财政部门定期、据实做好入库PPP项目的财政支出责任数据和本级财政一般公共预算支出数据更新，动态反映PPP项目财政支出责任情况，切实发挥财政支出责任监测预警机制作用。 

　　（十四）强化信息公开监督管理。省级财政部门应定期对本地区入库PPP项目信息录入、更新和公开情况进行筛查和监督管理；财政部PPP中心不定期开展PPP项目库信息质量抽查；对于未按《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理办法》（财金〔2021〕110号）规定更新信息的项目，应督促有关方面予以整改。 

　　地方财政部门要充分认识推动PPP规范发展、阳光运行的重要意义，加强组织保障，压实各方责任，完善工作机制，强化工作协同，持续推动PPP项目规范运作，不断提升项目管理水平和信息质量，助力扩大有效投资、提升公共服务质效。 

　　财  政  部 

　　2022年11月11日