长三角议事厅｜跨域异质城市合作尝试：以上海与三明合作为例

2022年5月，经国务院同意，国家发展改革委印发《革命老区重点城市对口合作工作方案》，支持革命老区重点城市与东部地区部分城市建立对口合作机制，建立20对城市之间对口合作关系，明确要求上海与福建省三明市、安徽省六安市对口合作。该方案不仅是支持革命老区振兴发展的创新举措，也是顺应国内外形势变化做出的积极应对，将有利于加强区域协作合作，为探索共同富裕之路提供绝佳机会。

区际合作方式发生新变化

放眼全球，人类社会正经历百年未有之大变局，全球化进程遭遇逆流。受数字技术、地缘政治局势、新冠肺炎疫情等多要素的共同影响，经济合作从全球合作向区域集团内、国内合作转变。回眸域内，为适应世界发展大势，党中央基于新发展阶段提出构建新发展格局和建设全国统一大市场两大战略部署，这为新时期区域合作指明了方向。构建新发展格局的核心目标是实现高质量发展，这就要求转变区域间协调发展的思维模式，区域间协调发展应从最初的对口支援、对口帮扶转变为对口合作，合作方式由不平等的输血扶贫转变为平等的互惠互利。构建全国统一大市场的最终目标或标准是商品或要素能够在国内各地区间进行自由流通和流动，这就要求国内城市间开展广泛而充分的合作，不仅需要推动同质、邻近城市之间要素流动，还必须推动异质、跨区域城市间的要素流动。因此，核心城市与边缘城市的跨界合作应运而生，具有重大实践意义。

跨区域城市合作难度较大，中国已开展同质城市间的合作实践，目前正进行跨区域异质城市的合作尝试。2017年3月，国务院办公厅印发《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案通知》，开始尝试依靠市场力量推动跨区域城市间合作，然而这次实践合作城市均具有一定基础，发展差距较小，为同质城市间合作。其中，哈尔滨和深圳城市间合作交流成效显著，得到了国家发展改革委的肯定，然而其经验对核心城市与边缘城市间合作的借鉴意义有限。《革命老区重点城市对口合作工作方案》明确要求上海与安徽省六安市、福建省三明市对口合作。上海与六安同在长三角一体化规划中，而上海与三明缺乏区域合作平台且异质性强。因此，上海与三明的合作是一次全新的跨区域异质城市合作尝试，具有重大实践意义和示范价值。

以上海与三明合作为案例

本文运用实地调研和文献查阅相结合的研究方法，以上海与三明合作为案例对跨区域异质区合作展开研究。笔者在上海合作交流办、三明市人民政府的支持下，于2022年9月前去三明展开调研，走访了高校、重点企业和园区，对三明自身发展情况及其与上海合作潜力进行深入了解。此外，本文通过文献查阅方法，对国内外城市合作成功案例和区域合作相关文献资料进行梳理总结，寻找区域合作的理论支撑。最后笔者结合上海、三明合作特殊性与区域合作普遍规律，对两市合作的持续推进提供政策建议，供其他核心城市与边缘城市合作提供参考。

上海与三明异质性明显

上海是一个开放的国际化大都市，而三明是一个封闭的山区小城市，两者异质性明显，合作挑战和机遇并存。上海位于中国东部沿海，西接江苏、浙江两省，北接长江入海口，面向太平洋，区位条件优越。三明位于福建省中部连接西北隅，东依福州市，西毗江西省，南邻泉州市，北傍南平市，西南接龙岩市，区位条件较为一般（图1）。从主要社会经济指标上看，上海在经济水平、开放程度、市场需求和科技水平等方面强于三明，而三明具有丰富的森林资源和优质的农副产品（图2）。在经济发展阶段上，上海已进入信息化阶段，经济发展主要得益于关系、科技、数字等增量型现代要素驱动；而三明仍处于工业化初期阶段，经济发展主要得益于投资、劳动力、土地等减量型传统要素驱动。

图1 上海与三明的地理位置示意图  本文图片均由作者自制
基于国家自然资源部标准地图服务系统的标准地图[GS（2019）1822]绘制

图2 2021年上海与三明的对比分析雷达图

上海三明合作的基础与潜力

1、情感联系源远流长

沪明情谊起源于“小三线”建设时期，这为合作奠定情感基础。20世纪50年代到70年代，以纺织厂、印染厂、皮鞋厂等为代表的18家上海轻工企业迁入三明，落户职工及其家属约9800人，占1971年三明市（小市）非农人口97373人的10.1%。随着沪籍职工在明安家落户，大批干部职工因探亲访友等原因往返上海和三明，上世纪90年代仅是通过三明驻沪联络处代购车船机票平均每年就有6200多张。2020年举办两次“寻建设三明记忆，看风景如画三明”活动，600多名迁明企业返沪老职工带着亲朋好友回到三明，寻找自己生活和创业的记忆。2020年，三明市委支持成立了沪明乡亲联谊会，共97位会员（26位单位会员，71位个人会员）。“小三线”时期建立起的沪明情谊加之目前的政策支持，共同引发更大的合作浪潮。

2、文旅合作渐入正轨

上海与三明在红色文化和旅游合作方面已开展一系列活动，初步形成合作机制。2021年6月初，三明市政府与上海市旅游行业协会签订《关于加强沪明文旅康养产业发展合作协议》，双方将在工作互助、政策互惠、产品互推、广宣互换、市场互促等方面建立长期的友好合作关系。2021年6月中旬，沪闽红色教育主题活动暨沪闽（三明）旅游合作对接会在三明举办，围绕红色教育和旅游合作两大主题开展了一系列合作活动。此外，《沪闽（三明）旅游合作对接会后续工作落实任务分解方案》已被审议，一系列沪明旅游合作项目正持续开展。

3、沪明资源互补性强

上海与三明在自然资源、土地资源等方面具有广阔的合作空间。自然资源方面，三明拥有优质的石墨、萤石、红豆杉、特色农产品、矿石等，而上海科技水平发达，材料技术、农业技术、汽车技术等优势明显。土地资源方面，三明建设用地资源充足，开发运营能力低下；而上海用地空间狭小，产业园区建设、运营能力强。市场条件方面，三明相对封闭，人口较少，市场狭小；而上海对外开放程度高，市场广阔。新兴产业方面，三明恒温恒湿的山洞众多，数据仓库建设条件优越；而上海数字产业规模庞大，数字技术先进。上海与三明在以上领域合作潜力巨大，合作前景广阔。

如何通向共同富裕？

1、信息交流是建立信任和寻找突破口的基础

信任和共识是开展区域合作的充要条件，而充分的信息交流是建立信任和达成共识的必经之路。信息交流可分为非正式交流和正式交流，非正式交流有利于增进区域双方的相互了解、建立信任关系，正式交流有利于双方达成共识、推动合作展开。区域合作的推进应先通过大量的非正式交流建立信任，后通过正式的交流机制就共同诉求展开讨论、保障合作顺利进行。亚洲城市网络（CITYNET）框架下城市合作成功经验表明，信息的自由流动是城市合作的关键因素之一。苏锡常都市圈规划失败的主要原因之一就是信息交流缺乏。苏锡常都市圈规划编制过程主要由规划编制单位听取苏锡常三市的想法与意见，而这三个城市之间缺乏充分的信息交流与沟通。苏锡常因此在土地利用、基础设施布局等多方面竞争远大于合作。可见，同质区信息交流不畅都会阻碍合作，异质区合作更需要信息交流。目前，沪明双方已开展大量的正式与非正式交流活动，在合作领域、合作时序、合作项目等已达成一定共识，双方合作已呈现出持续向好发展态势。

2、智库参与是推动政府理性决策的保障

中国区域合作主要由中央和地方政府推动，政府对于区域合作成功与否至关重要，而智库能够助推政府做出科学化决策。中国区域协调方式主要可分为由上级政府推动的宏观规划和自下而上、由地方政府自发探索的区域合作两种，政府在两种方式中均发挥重要推动作用。由于中国国家政治体制的特殊性，政府决策和政府行动过程中需要政府之外智库的建议和评估。习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上强调，“要加强决策部门同智库的信息共享和互动交流，把党政部门政策研究同智库对策研究紧密结合起来，引导和推动智库建设健康发展、更好发挥作用”。智库在经过广泛的调查研究和科学分析基础上所提出的决策建议，能够反映对口合作城市对于合作的要求和利益。此外，智库可通过全程跟踪对口合作工作的推进持续开展研究，总结理论规律，对其他区域合作具有重要的借鉴意义。

3、由易到难、循序渐进是开展区域合作的方法论

方法论上，区域合作一定要根据实际情况由易到难、循序渐进，寻找合作的突破点为首要之务。以沪明合作为例，上海与三明的差异一定程度上会阻碍合作。上海与三明发展动力不同，三明市目前尚处于资本驱动引领发展的阶段，而上海已经进入科技创新驱动、关系驱动的新发展阶段，双方在不同领域合作难度差异明显。因此，明确沪明合作推进时序是首要任务，应制定近期、中期、远期合作发展目标。近期目标关注极易达成共识且操作难度小的项目，中远期目标尝试开展利益涉及面广、操作难度大的项目。上海和三明近期应以文旅合作为突破口，在积累大量文化和旅游联系后开展高端产业等领域的合作。

4、上下各级政府协同是发挥政府引导作用的关键

行政区划是阻碍跨区域协调与合作的重要因素，需充分发挥各级政府引导作用，完善沪明对口合作领导和协调推进机制。一方面，牵头部门积极与国家发展和改革委员会等国家指导部门对接，在政策实施、规划编制、项目安排、改革创新等方面争取国家部委支持。围绕合作重点项目，积极争取中央预算内资金支持和银行业金融机构融资支持。另一方面，作为一项创新性制度安排，对口合作的有效实施需要各部门的通力合作与配合。组建沪明对口合作工作小组，负责统筹整体行动方案的编制和实施，明确重点任务工作分工，由上而下推动合作工作计划落到实处，在响应国家号召的同时顺应地方发展需求。

5、社会力量的广泛参与保障区域合作的可持续性

广泛动员社会各界参与对口合作，牵引带动更大范围的高水平合作，推动沪明形成持续强大合力。一方面，加大沪明文化的宣传引导，建立沪明互推宣传机制。构建全社会广泛参与的渠道，如搭建供政产学研各界人士交流对话的开放平台，加深社会力量对沪明合作的认识、认同与传播。另一方面，发挥社会组织在沪明合作中的关键性作用。德国、美国等欧美城市为推进友好城市的长期发展，成立了相关协会、组织以专职维护城市间合作进程，且社会组织发展多受地方政府扶持，具有成熟的资金募集渠道，社会动员能力强，撬动的社会力量巨大，成效显著。借鉴国外经验，鼓励并扶持上海市与三明市相关社会组织（如社会组织、商会或行业协会等）的发展，形成分工清晰、运作高效的沪明合作新体系。

（陈鹏鑫系华东师范大学城市与区域科学学院人文地理学博士研究生，万媛媛系华东师范大学城市与区域科学学院人文地理学博士研究生，曹贤忠系华东师范大学城市发展研究院副教授，曾刚系华东师范大学城市发展研究院院长、教授）

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