政府信任、社会信任与民众的风险担忧

流行病、食品安全、恐怖主义等危机频现，使人类社会早已进入风险社会。与此同时，转基因、核电等技术进步，也令各种危机进一步升级并愈加难以预料。层出不穷的应急事件，让人们对自身和家庭的安全感到担忧，并期望政府能够强化危机管理能力。民众之所以对危机感到担忧，同其对社会和政府的信任密不可分。

总体来说，政府危机治理能力包括能力和合法性两个方面。一方面是政府预防和应对危机的能力，这同政府掌握的资源和应急管理架构有关。另一方面是政府能否获得民众的信任和支持，并在危机管理时得到社会的支持和配合。如果民众认为政府有能力和合法性去治理危机，那么相对来说就会感到更加安全，对社会问题的担忧程度也会降低。

对中国这样的多级政府而言，民众对中央和地方政府的信任有所不同。相对来说，民众更加信任中央政府，而对地方政府的信任则偏低。在非典、汶川地震等重大灾害和危机发生时，中央政府往往发挥较强的统筹协调作用，使民众对中央政府的信任更强。同中央政府相比，地方政府在处理危机事件时经常暴露出问题和不足，令民众的信任也受到负面影响。中央和地方政府在危机管理中扮演不同作用，而民众对不同层级政府的信任，可能会对其风险感知产生不同作用。

从社会信任的角度来看，如果人们比较容易相信社会上的陌生人，那么他们会感到更加安全，对社会风险的感知也会较低。所谓患难见真情，“一方有难八方支援”，社会互助会增强人们对应对危机能力的信心。因此，社会信任会降低人们对社会问题的担忧。

我们利用2013年中国30个省会城市居民的调查数据，研究政府信任和社会信任对民众风险感知的影响。该调查根据各个城市的人口规模进行抽样，每个城市分层随机抽取150至300人，共计包括6000多人。

为衡量民众的风险感知，调查问卷包括一道问题：在日常生活中，您是否经常为下述问题感到担心？答案包括刑事犯罪、交通事故、火灾/水灾、公共秩序混乱、食品安全、药品安全、突发性传染病（如非典、禽流感等）、黑恶势力、环境污染共9个选项。通过因子分析，我们将上述风险归为两类，一类包括刑事犯罪等6项，都是有关公共危机事件的；另一类包括食品安全、药品安全、突发性传染病3项，都是有关公共卫生风险的。

为衡量民众对中央和地方政府的信任程度，我们请受访者对如下两个陈述给出自己的评价：“中央政府出台的政策一般而言是可信任的”；“本地政府出台的政策一般而言是可信任的”。每个陈述提供五个答案供受访者选出一个，即不担心、不大担心、一般、比较担心、非常担心，分别赋值1分至5分。需要说明的是，这样的调查只能衡量民众对政府出台的政策是否信任，而未能全面涵盖民众对政府的信任。

社会信任往往较难衡量，因为人们可能会掩饰自己的真实想法。比如，过往的调查通常使用的问题是：你会信任一个陌生人吗？为了测量社会信任，我们使用一道有趣的问题：假设您要出远门一段时间，如果有必要，您会不会考虑把家里的钥匙交给邻居以便应付一些紧急情况？我们认为，如果受访者会考虑的话，那么则意味着他们所在的社区信任水平较高。由此得到的答案可以在一定程度上度量社会信任。

研究显示，民众最担心的是食品安全和药品安全，其次是环境污染，而这些都同公共卫生关系密切。相对来说，民众对交通事故、传染病等的担忧程度较低。民众对社会问题的担忧主要涉及两个领域，分别是公共危机事件（如交通事故）和公共卫生风险（如食品安全）。与公共危机事件相比，民众更加担忧公共卫生问题。与此同时，不同城市的受访者对社会风险的担忧程度也有所不同（如图1所示）。

研究表明，受访者更加信任中央政府而不是地方政府。一半的受访者对中央和地方政府的信任水平是一样的，三成的受访者更加信任中央政府，只有不到两成的受访者更加信任地方政府。与此同时，在对中央和地方政府的信任方面，各个城市的差别也非常明显。我们发现，不到两成的受访者会在长期外出时将钥匙交给邻居，这意味着受访者所在城市社区的社会信任水平较低。

我们发现，民众对中央政府越信任，就会感到越安全，特别是在公共危机事件方面。这在一定程度上说明，对中央政府的信任会缓解民众的社会风险感知。民众对地方政府越信任，反而越对公共危机事件感到担忧。这可能同地方政府的危机应对能力不足有关，也同地方政府在危机处理时经常成为“替罪羊”不无关系。此外，调查使用的问题涉及政府出台的政策，这可能会影响我们的研究结果。

研究表明，民众的社会信任程度不影响其对社会问题的担忧。换句话说，民众的社会信任程度与其对社会问题的担忧关联度不大。这可能是因为，社会信任水平较高的民众，也会因此而更加担忧社会风险。比如，相较于政府的公开信息发布，他们可能更相信口口相传，从而往往导致以讹传讹、谣言四起。值得注意的是，社会信任和政府信任因素都不影响民众对公共卫生风险的担忧，说明信任因素在这些危机方面的影响不大。

这项研究表明，民众的性别、年龄、学历、媒体接触和宗教信仰等都会影响其对社会问题的担忧，而失业、家庭收入、婚姻状况、是否有儿童、政治面貌等不影响民众的风险感知。相对来说，女性、年龄较大、学历较高的受访者更加担忧社会风险。

有宗教信仰的民众对公共卫生风险的担忧更低，而经常接触媒体的受访者则会更加担心。宗教信仰能够给人心灵的安静，并使人们更加彼此互助，这可能更容易令人们感到安全。危机事件往往因媒体披露而放大社会风险，所以经常浏览新闻的民众会感到更加不安全。

本研究显示，民众普遍信任中央政府，从而进一步加强中央政府的危机管理能力，有助于降低民众对社会风险的担忧并增强民众的社会安全感。十三届全国人大一次会议设立应急管理部，有力整合了过去分散在各个部门的应急管理职能，对增强中央政府的危机管理能力至关重要，也有助于提升民众的社会安全感。

（本文原文由中国人民大学公共管理学院副教授马亮与挪威奥斯陆大学政治科学系教授Tom Christensen合作撰写。出版信息如下：Ma, L., & Christensen, T. [2018]. Government Trust, Social Trust, and Citizens' Risk Concerns: Evidence from Crisis Management in China. Public Performance & Management Review, forthcoming。由马亮改写为中文。）