BMW卓越城市讲堂｜郑磊：城市数字治理的韧性

很荣幸今天和大家交流城市数字治理的韧性。我主要研究的方向是，如何应用数字化的手段，来提升城市的治理能力。

近些年，我们不断利用技术，对城市服务进行管理。在上海，有一个词叫做“一网通办”，还有一个词叫“一网统管”。“一网通办”帮助老百姓办事，让人可以少跑路少带文件一次办成；“一网统管”就是更多利用数字化的手段，提升城市治理能力。

在这里，我们重点从“网”这个词来思考。也就是说，用“一网通办”和“一网统管”的时候，我们需要思考一下，古人用网打鱼，是否有一些智慧，能给我们一些启发。

首先，我们可以看到，网是纵横相连的。如果只有单条的一根根经线，或是一根根纬线，那么网是分散的，是无法打鱼的。我们在上海，思考城市治理的时候，要想想哪些问题可能只是一个单线部门在管，跟其他部门之间没有协同；或是一个层级在管，跟别的层级之间没有打通；或是一个地区在管，跟别的地区——区县之间或街镇之间没有打通。要在同一张网上，能够跨部门、跨层级、跨区域实现协同管理。这就是我们一网统管的初衷。

我们再看这张图。一张网有很多个节点，不仅是一个节点。如果所有指令、所有决策，都需要通过一个节点来做出，那么信息传送或指令下达的路线可能会很长——基层要一层层往上报，上面一层层往下发出这个指令——一个来回下来，一天或几个小时已经过去了，但现场已经发生了很大变化。也就是说，上下之间如果只有一个中心节点做决策，那么基层和其他部门就只能干等着。

我可以举一个例子。我听“一网统管”的领导介绍过，去年上海外滩光影秀时，现场的管理做过一个调整。过去一线发生情况，可能要一级级往上报。当时有个方向调整，叫做一线管战、二线管援，也就是说，把指挥权交给外滩的派出所的所长，由前方做决策，市政府、区政府这一级在后面援助。

光影秀每半小时有一场。本来安排七点开始光影秀。现场发现，六点半时，人挤了很多。从城市大客流治理的角度说，最危险的是开场前，因为所有人都往前涌，等待开场——前面的人还不撤，后面的人要往前走。开场之后，这个问题就不会再出现。到时候，前一批看完的走掉，后一批上去；再过半小时，走掉一批，又上来一批。而在六点半时，他们就要做个决定：光影秀是否要提前开始。那时，前面的人等了两个小时，为了站在第一排，他们五点钟就来了，干等到七点钟。是否可能在六点四十五分开一场，让他们先走？

要做这个决定，过去得一层层往上报。而在外滩现场，是让“听得到炮火的人”指挥，派出所所长就可以决定，让灯光秀早点开始，提前15分钟开始后，让这些人可以早点疏散，后方的公安、交通等部门，包括市政府等，为前方赋能，来支持这个决定。

这其实就是多节点的决策，而不是单个节点的决策。如果我们都等这一个节点来做决定，可能整个系统无法及时作出决定，决策太晚或无法有效应对情况，甚至造成崩溃。

所以，一个城市要有韧性，需要多节点分布式的决策和管理体系，而不是单中心或集中式的模式。

还有，要打到鱼，要用柔性的网，还是刚性的铁丝网？我再举一些例子。外滩的客流管理，大家可能听过一些说法，叫做“开关式过马路”、“拉链式的过马路”，是由交警手牵手形成围障，根据数据传递的信息，做出决策，决定往哪个方向开，怎么导流。后台有技术支撑，前台是人手拉手来开关。那么，如果做成固定的分隔栏，和手拉手比，哪一个更好？

从市民角度说，我们是看到有人拉着手来管理好，还是看到铁丝网拦起来更好？哪一种会让人更舒适，而不是紧张？另外，哪一种方式更有弹性？如果是人的话，马上可以根据数据判断，往这边或那边导流，把人墙打开或关上。如果是固定的栏杆，搬动都来不及。真正要有韧性地、及时应对现场变化，就要用柔性的手段来进行管理，而不是刚性的、僵硬的手段。

还有另一个故事。去年台风天，上海浦东浦西之间的轮渡关闭了。有很多外卖小哥，乘坐轮渡在两岸之间通行。当时把轮渡停掉，有些快递和外卖，就过不了江了。恰恰在台风天，市民更需要这些快递和外卖服务。这时怎么办？相关部门采用了一个护航过江的方式。当有足够多的助动车在隧道口聚集，就由交警在前后导航，当时机动车都停下来了，把一批助动车护送过江。这也是一种柔性手段，仍然留一个通道，而不是用僵硬的手段，让浦东浦西两边割裂。

网上还有一些智慧，叫留有一些余地。网上有孔洞。我们在打鱼的时候，把大鱼打起来，让小鱼小虾漏下去，让水漏下去。这样有什么好处？第一，成本－收益更成比例，而不是大问题小问题胡子眉毛一把抓。要从小鱼小虾当中，把真正要的鱼捞起来，留有一定余地的话，水也会下去、小鱼小虾也会下去。

第二，用数字手段管理时，要思考是否要给人留一些隐私空间，而不是把所有数据都捞起来。这时对人造成的伤害可能比带来的收益还大。利用数据有一个原则，叫做最少必要原则。就是说，如果出于必要的管理或服务的需求，需要一些数据，那么要尽可能用更少的数据，一些没有必要的数据，不必采集，更不能滥用。这样留有一些空间，保证市民的合法权益和尊严。

也就是说，该管的管起来，而不是用塑料布打鱼。塑料布打鱼，会有什么结果？成本－收益不成比例，打起三条鱼，连带三吨水。首先，更多的鱼漏到外面去，效果并不好；第二，这张网随时会被水的重量撑破，塑料布打鱼一场空，负担大成本高；第三，破坏整个生态，比如刚说的隐私泄露、数据安全的问题。所以，我们要思考一下这些平衡。

我们去年看到，有些城市发生水灾后，对它的批评是，建了那么多所谓智慧项目、智慧隧道、智慧大屏，但那时为什么完全没有起作用？反思总结出的一个原因是，建了大屏光是拿来看的，线上和线下组织管理的力量没有协调起来。

大屏不只是用来看的。上海“一网统管”里，有句话叫做“观管防”——看到、感知到问题后，要管理，还要预防。要有线下的管理和组织体系，一直到基层各个部门。哪怕这个网织得再好，网自己也不会打鱼。把网扔在水里，只会随着水流飘浮，什么鱼也打不到。需要组织力量操作，判断水流和地点，然后根据水势撒网、收网。

我们强调网手合一。不能仅靠一张网，靠技术本身，去解决问题。上海“一网统管”有一句话，叫做线上线下协同高效处置，要强调人机协同，而不是只强调线上。

我也讲到，利用工具时，要顺势而为，要判断水势和地势。对城市管理来说，我们要判断整个城市大的形势，包括外围的、大的趋势，以及老百姓的期望。要了解人的需求，了解真正的问题和痛点，而不是根据自以为的方式、一刀切地撒网捕鱼。这样，你捕到的鱼不是人们需要的，或是捕鱼方式不能真正解决问题，不能跟大势、跟大家的需求保持一致。

还有，要量力而行，需要有成本－收益的考量。很多地方一听说数字治理，就要建大屏，要上各种技术，最后数字治理会变成炫技治理。关键时候不解决问题，却搞了一堆技术，只是拿来看的，钱还花了很多，还折腾老百姓和基层，让大家围绕这个数据转。

所以，我们要思考一下，城市数字化转型，是让技术围绕人转，还是用技术把人搞得团团转。我们可能已经观察到，生活当中有些情况下，是技术把人搞得团团转——不仅把老百姓搞得团团转，把基层工作人员也搞得团团转。

这个时候要思考，我们到底面对的是什么问题，什么样的技术更合适，正正好好可以解决这个问题，而且还不折腾人，而不是一味炫技。

量力而行，不仅是成本－收益的问题，也是要适度的问题。这一两年，很多应急状态下，民间的小应用起了大作用。去年，在一个水灾城市中，有一个叫“救命文档”的文件，救了很多人。那是一个实时在线共享文档，老百姓可写可读。一边很多人提出需求，哪里需要救人，哪里有人有危险；一边有人可以看到，进行救助。每个人既是读者也是书写者，既可以把需求交上去，也可以去解决问题，而不是等着中心节点派发任务。

今年上半年的上海，有些团购的团长，利用一个非常小的接龙软件，就能了解居民的各种购物需求，把这些需求统计起来，然后快速下单分发。所以，民间小办法也可以解决问题。我们要各显神通，让各种社会力量、市场力量来参与解决城市问题。同时，用一些更敏捷灵动的方式，而不是什么都搞大屏大系统，有时轻应用、小应用反而可以起大作用。

总结一下，在解决城市问题中，我们把更多注意力放到技术上，总觉得有了技术，治理水平就可以提升。但高级的技术不等于高级的治理。在技术之外，还要有配套的制度跟上。要看理念和管理方式，是否跟技术相匹配。

我用划桨为例。划过船的人都知道，如果左边的桨划得飞快，右边的桨不动或慢一点，最后船绕一圈，会回到原点。我们在二十年前的管理中碰到的问题，用当时的技术期望可以解决，但没有解决；二十年来，技术已不知上升多少代了，现在我发现，想解决的问题，还是二十年前的老问题。

这个时候，我们就要思考一下，是否把重心放在了左边。左边来了个新技术，叫做区块链，绕了一圈回到原点；又来了一个新技术，叫做人工智能，绕了一圈回到原点。问题还是这个问题。就要问，右边这个桨，有没有发力？

我们要数字化转型、数字化改革——上海叫数字化转型，浙江叫数字化改革——是要用数字化，推动改革，推动转型。而不是用数字化，固化过去的流程、过去的模式和过去的理念。这样的话，我们可能绕了一圈，回到原点。

我们要荡起双桨，要双轮驱动。上海数字化转型文件里，有一句话很关键，叫做“技术制度双轮驱动”。否则，我们就会回到原点。一轮驱动，不停转圈。二十年来，我们很多老问题，还是在转圈。这就是我今天的演讲，谢谢大家。