释新闻｜个人养老金制度的来龙去脉

日前，人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局、银保监会、证监会联合发布《个人养老金实施办法》，对个人养老金参加流程、资金账户管理、机构与产品管理、信息披露、监督管理等方面做出具体规定。

同时，财政部、税务总局也发布《关于个人养老金有关个人所得税政策的公告》，明确对个人养老金实施递延纳税优惠政策。

个人养老金又被称为养老第三支柱，与基本养老保险（第一支柱）、企业年金或职业年金（第二支柱）共同组成我国养老保险体系的“三大支柱”。

早在1991年，国家便提出逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，即国家、企业、个人三方共同负担养老。“三支柱”养老金制度的构想由此而来。

然而30年过去，多层次、多支柱的养老保险体系始终未能真正建立起来。

在此过程中，我国也曾就“第三支柱”个人养老金制度进行过探索。2018年，个人养老金制度曾以税收递延型养老保险的形式开展过试点，但由于税优政策力度小、税优操作繁琐，试点遇冷。

近年来，随着我国社会的主要矛盾发生变化，城镇化、人口老龄化、就业方式多样化加快发展，各方密集释放出信号：补齐第三支柱短板迫在眉睫。

2022年11月4日，等待三十余载，个人养老金制度终于落地。

迫在眉睫

1991年，国务院下发了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，推行国家、企业、个人三方共同负担。

但在此后很长一段时间，中国养老保险三支柱发展很不均衡。业内人士如此形容：“第一支柱‘一枝独大’、第二支柱‘一块短板’、第三支柱‘一颗幼苗’。”

在人口老龄化背景下，“一支独大”的第一支柱也越发“独木难支”。因此，近年来我国一直在增加对第二支柱的投入。

2004年，《企业年金试行办法》出台，支持相关企业建立企业年金。同时，针对社会上普遍反映的“企业年金需要税收政策支持”的诉求，中央财政先后出台政策，企业缴纳部分在一定比例内免征企业所得税，个人缴纳部分在一定比例内实行递延纳税。

尽管如此，第二支柱的发展仍面临一系列问题，集中表现为覆盖面窄、企业经济负担压力较大、缺乏持续加入的能力和意愿等。

至于第三支柱，一直以来在整个养老保险体系中都是个短板。

事实上，在此次个人养老金制度落地前，我国也对此进行过探索和尝试。

2018年，财政部联合多部门印发了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，要求从当年5月1日起在上海市、福建省和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点。通过税收优惠，鼓励个人购买商业养老保险产品。

此后，中国银保监会出台了一系列针对个人税延商业养老保险的配套政策，包括：《个人税收递延型商业养老保险产品开发指引》《个人税收递延型商业养老保险业务管理暂行办法》《个人税收递延型商业养老保险资金运用管理暂行办法》等。这些措施充分借鉴了国内外的经验，针对养老金的风险收益特征，发挥了银行、保险、保险资管、证券及基金等机构各自优势，为构建第三层次个人供款的私人养老金的统一监管体系提供了重要依据。

然而，总体来讲试点效果并不理想。公开报道显示，截至2021年10月底，投保人数仅5万，保费收入约6亿元，与预期的千亿保费相去甚远。

上海财经大学公共经济与管理学院讲师唐珏表示，税收优惠幅度有限、手续较为繁杂提高了参保成本等，被认为是影响政策效果的重要因素。

中国社会科学院社会发展战略研究院研究员、中国社会科学院世界社会保障研究中心秘书长房连泉近日在接受澎湃新闻采访时也提到税优问题。他表示，个人养老金制度推行后，一方面要加强制度的宣传普及，另一方面政府要加强试点的力度，在更多地方推开，并且将来在税收上给予更大的力度支持。

释放信号

最近三年，官方密集释放信号，让公众感觉到个人养老金制度“真的要来了”。

2020年1月13日，时任银保监会副主席黄洪在国新办发布会上强调，要加快第三支柱改革的顶层设计，下一步将把第三支柱的改革纳入国家重大改革内容，并把第三支柱的发展作为国家重点战略纳入到“十四五”规划之中。

次日，人社部举行新闻发布会，也提到要构建多层次养老保险体系，推动养老保险第三支柱发展。

2021年2月26日，国务院新闻办举行就业和社会保障情况新闻发布会。时任人社部副部长游钧表示，经过充分的研究论证，借鉴国际上的经验，总结国内一些试点经验，目前已经形成了初步思路。总的考虑是，建立以账户制为基础、个人自愿参加、国家财政从税收上给予支持，资金形成市场化投资运营的个人养老金制度，正在紧锣密鼓地推出。

游钧表示，建立多层次的养老保险体系，是积极应对人口老龄化、促进养老保险制度可持续发展的一个重要举措。国际经验也表明，多层次的养老金体系更具风险可控和可持续性。

今年4月21日，“第三支柱”个人养老金制度有了重大进展。国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》，明确了个人养老金的参加范围、制度模式、缴费水平、投资和领取等相关事项。

为何要开始实施个人养老金制度？官方给出的答案是：为了适应我国社会主要矛盾的变化，是满足人民群众多层次、多样化养老保险需求的必然要求，有利于在基本养老保险和企业年金、职业年金基础上再增加一份积累，退休后能够再多一份收入，进一步提高退休后的生活水平，让老年生活更有保障、更有质量。

《意见》印发后，华中科技大学社会学院副教授谢勇才曾向澎湃新闻表示，由于长期以来妇女总和生育率不断走低、人均预期寿命不断提高、人口老龄化跑步前进、人口即将步入负增长，国民的养老保障需求日益增长且多样化、基本养老保险基金支付压力持续加大，个人养老金制度便应运而生。

今年9月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议。会议指出，发展政策支持、商业化运营的个人养老金，有利于更好满足群众需求、提升保障水平。会议决定，对政策支持、商业化运营的个人养老金实行个人所得税优惠：对缴费者按每年12000元的限额予以税前扣除，投资收益暂不征税，领取收入实际税负由7.5%降为3%。

利好信号释放后，银保监会迅速做出反应，向各地银保监局及保险公司下发《关于促进保险公司参与个人养老金制度有关事项的通知（征求意见稿）》，鼓励保险公司积极参与个人养老金制度。

应运而生

11月4日，个人养老金制度千呼万唤始出来。人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局、银保监会、证监会联合发布《个人养老金实施办法》，对个人养老金参加流程、资金账户管理、机构与产品管理、信息披露、监督管理等方面做出具体规定。

据人社部养老保险司副司长贾江介绍，个人养老金是政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的补充养老保险制度。在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者，都可以参加。

《办法》提出，中国银行保险监督管理委员会、人力资源和社会保障部会同相关部门做好个人税收递延型商业养老保险试点与个人养老金的衔接。

个人养老金制度选择在部分城市先试行再逐步推开。其中，西宁市拟作为青海省个人养老金试点城市，日前已上报人社部。西宁市人社局表示，试行涉及部门多，信息系统较为复杂，检验操作流程原则上各省份一个先行城市，先行阶段覆盖在先行城市参加基本养老保险的人员。纳税地不在先行城市的特殊处理。下一步，西宁人社部门将全力做好个人养老金试点各项准备工作，为全省乃至全国推广个人养老金试点经验下好先手棋、打好有备战。

此外，个人养老金制度正式落地后，如何激发参与积极性，并让老百姓真真正正得实惠，是后续关注的焦点。

《办法》指出，参加人自主决定个人养老金资金账户的投资计划，包括个人养老金产品的投资品种、投资金额等。个人养老金产品应当具备运作安全、成熟稳定、标的规范、侧重长期保值等基本特征。

业内人士认为，个人养老金制度将对金融业态产生深远影响。养老目标基金的存续时间长，缴费稳定持续，资金具有长期投资的属性，是资产管理行业非常重要的资金来源之一。

对于下一步个人养老金的推动普及问题，房连泉则认为，现在养老金融产品的概念越来越普及，大家在人口老龄化的形势下逐渐认识到要积累养老金、将养老金投入金融产品，但是对个人养老金的认识尚且不足，科普力度还不够。

“个人养老金制度是今年刚正式出台的一个制度，大部分人还不知道它是怎么回事。要调动个人参加的积极性就要加强养老金融、个人养老金的科普宣传。个人也要学习，了解它具体是什么，适合不适合自己，可以去做选择，需要综合发力。”房连泉表示，“金融机构也要做好准备，不断丰富适合个人养老金投资的产品。它是一个长期投资，让个人投资者能够得到实惠，长期的回报率更高一些，这个制度才能更好地发展。总而言之，它既需要制度上的便利，又需要政府的支持，还要靠市场去推动。”