西非最新气候战略缺了什么？

西非国家尼日尔，一户人家屋顶上的太阳能电池板。图片来源：Joerg Boethling / Alamy

1850年至2020年间，非洲地区温室气体排放量仅占全球总量的3%，远不及欧洲（33%）、美国（25%）和中国（12 . 7%）。尽管如此，非洲受到的气候变化冲击却非常严重。

美国智库外交政策研究所（Foreign Policy Research Institute）表示，气候变化威胁着非洲大陆一亿多极端贫困人口的性命和生计。该研究所解释说，气候变化引起的供水中断将影响农业生产，加剧粮食不安全、贫困和导致人口流离失所。非洲开发银行（AfDB）认为，非洲是全球气候韧性最差的地区。

气候变化已经影响到了西非地区的农业和沿海经济活动。世界银行已将海平面上升和海岸侵蚀列为导致当地人口和资产风险与脆弱性增加的主要风险。该行2021年发布的一份报告推算，到2050年，由于气候变化，西非可能有多达3200万人流离失所。

面对这样的严峻现实，西非国家经济共同体（Economic Community of West African States，简称ECOWAS）于今年4月发布了首个区域气候战略，并获得了15个成员国的一致通过。

西共体气候变化和气候服务项目官员科南·拉乌尔·库马（Konan Raoul Kouame）告诉中外对话： “应对气候变化不再仅仅是适应或减缓，还涉及许多其他跨领域问题。这就是为什么我们决定制定一项涵盖气候变化所有组成部分的区域战略。”

尽管有人称赞该举措能够将成员国凝聚在一起共同应对危机，但也有人批评它来得太晚、细节太少。

全新目标

这份11页的文件给自己设定的目标是支持成员国应对气候变化挑战，特别是实现各国在《巴黎协定》中的承诺。

具体分为以下六个主要目标:

确保在气候变化问题上与《巴黎协定》保持兼容；

发展管理气候风险的能力；

在涉及气候变化的问题上鼓励机构和组织进行“范式转变”；

建立落实气候政策的能力；

加强成员国之间的合作；

推动采用新的方式调动资金

在这一框架下，西共体计划在以下三个领域采取行动：减少组织自身的碳足迹，为各机构树立榜样；将缓解和适应目标纳入区域政策和部门目标；加强成员国之间的政治对话，以提高其减排雄心。

7月举行的西共体国家首脑会议。图片来源：Alamy

明尼苏达大学自然资本项目主任、前冈比亚国家灾害管理局局长恩法马拉·K·达姆法（Nfamara K Dampha）称赞这份区域战略为气候正义和适应性融资创造了一个构建政治联盟的平台，而这些问题也将成为在埃及举行的联合国气候大会的主要议题。

 “这也是个机会，让我们可以做出一份积极而富有雄心的次区域气候减缓承诺，减少温室气体，特别是来自农业、林业和土地使用的温室气体排放，并促进可再生能源技术的大规模开发和部署，”他说。

然而，达姆法也提到，这份战略并没有以西共体成员国现有的气候目标为基础。“我原本希望该战略会明确宣布到2050年实现碳中和或西非经济体脱碳的共同承诺，”他说。

为时已晚

尽管有人称赞该举措能够将成员国凝聚在一起采取共同措施应对气候变化，但它的姗姗来迟也备受批评。

东非共同体气候变化总体计划（East African Community Climate Change Master Plan）早在十年前就已出台，而所有西共体成员国也已经提交了新的或更新后的气候目标，即国家自主贡献目标（NDCs）。因此，冈比亚大学环境科学讲师奥马尔·马尔莫·桑布（Omar Malmo Sambou）认为，采纳西非共体气候战略可能会给已经制定了气候相关政策的国家带来一些困难。

他表示： “尽管这一举措值得称赞，但我认为它来得有点晚，因为西共体内已经有许多国家制定了自己的气候战略和政策。”

在桑布看来，这份战略要是能够早些出台就好了。这样就可以激励各国的国家自主贡献目标，而不是相反。如此一来，各国的国家自主贡献目标就会更加一致，并有助于保证措施的有效落实。

文件内容有待细化

还有人批评该战略内容不够清晰，在融资、领导力和问题界定等关键问题上缺乏细节。

睿纳新国际咨询公司（Development Reimagined）的政策分析师奥维格韦·埃格古（Ovigwe Eguegu）表示：“我认为该战略没有说清楚将如何落实资金，而且也没有明确说明这些合作伙伴是谁，合作关系的性质是什么。”

“如果你无法为该战略进行融资，那么它实际上就等于无法实现.”

冈比亚大学的桑布同样认为该战略的融资机制不明确。

西共体的库马对此却并不以为意。他坚持认为，尽管在6月份成员国批准该战略之时，执行资金尚未落实，但西共体已经让非洲开发银行（AfDB）、世界银行等主要的区域金融机构参与了战略的制定。他补充称: “他们都在关注着这一进程，而我们也正在与他们讨论实施事宜。”

此外，这项战略没有指定由谁来领导推进这三个领域的行动，也不清楚是否会设立一个秘书处，以及秘书处设在哪里。

“在构建气候韧性社区方面，该战略未能给出实施的制度框架，只提到了合作伙伴和/或利益相关者……文本需要（在这方面）进行改进，” 桑布对中外对话说。 “还需要设立一个西共体气候秘书处，以确保计划得到有效和高效实施。”

埃格古指出，该战略没有具体解决气候变化给该地区造成的问题，而是关注伙伴关系和能力建设等官僚问题。

 “它没有深入研究如何解决每一个问题……因为他们明白，如果没有足够的协调、能力和良好的伙伴关系，即使是最好的战略也不会成功，”他对中外对话说。“我认为这只是一个开始，是未来重大发展的开端。”

达姆法强调，该战略没有明确指出解决弱势群体，如妇女、儿童、流离失所者、残疾人和极端贫困的农村居民等所遭受的气候风险影响的紧迫性。

他还认为，该战略未能勾勒出西非在世界转型过程中发挥重要作用的积极愿景。

“它没有将西非定位为推进气候变化领域研究、科学和技术创新的中心，” 他说。 “如果我们不能在研究、科学技术和基础设施建设方面进行投资，非洲将继续成为一个垃圾场。”

非洲气候行动的有机组成部分

虽然西共体区域气候战略存在许多不足，但它却首次让所有15个成员国站在同一阵线上应对气候变化。

气候工作相关的其他各级政府将继续推进该战略，包括成员国本身自下而上的工作，以及非洲联盟自上而下制定的更广泛的发展战略，如其2063年议程。

今年的气候谈判将重点讨论气候适应和气候融资问题，其结果将影响该战略的实施，或许该战略会因此而有所完善也未可知。

本文首发于中外对话网站。

■ 凯巴·杰方，中外对话西非地区编辑，常驻冈比亚。