赵耀东｜空间碎片减缓义务的国际法依据研究

原创 赵耀东 上海市法学会 东方法学 收录于合集 #上海法学研究 887个

赵耀东

华东政法大学国际法学院硕士研究生

要目

一、空间碎片问题概述

二、外空条约环境保护条款作为碎片减缓义务的依据

三、国际环境法基本原则作为碎片减缓义务的依据

四、国际软法作为碎片减缓义务的依据

结语

人类外空活动产生的空间碎片已然成为外层空间中的主要污染物，成为外空探索活动的障碍和威胁，亟须国际社会共同参与治理。但外空法五大条约在规制空间碎片方面存在严重的缺陷与不足，致使空间碎片治理的进程举步维艰。而空间碎片减缓义务作为各国参与空间碎片治理的重要前提性条件，在当前的外层空间法律体系中规定模糊，存在争议。通过对外空条约环境保护条款的分析、对国际环境法“不得损害国外环境原则”“可持续发展原则”“预防原则”等基本原则的借鉴，对《空间碎片减缓指南》《空间碎片减缓准则》等国际软法文件规定及其执行情况的探究，论证空间碎片减缓作为一项国际法义务的法律依据。

一、空间碎片问题概述

空间碎片是人类空间活动的副产品，主要由遗留在地球轨道上的报废、失效航天器及其残骸组成。在联合国和平利用外层空间委员会制定的《空间碎片减缓准则》中，空间碎片被定义为“地球轨道上的或重返大气层的所有不起作用的人造物体，包括其残块和组合单元。”

提升司法效率，减少司法成本

自1957年至今，人类共进行了六千余次发射，将上万个航天器送入太空。目前仍然在轨有效运行的航天器大约有4000个，而被人类追踪探测并且编目的空间碎片数量则是前者的十倍之多。据美国航空航天局（下文简称NASA）统计，直径大于10厘米的在轨空间碎片约有23，000个，直径大于1厘米的在轨碎片约有50万个，直径大于1毫米的在轨碎片约有1亿个。这些空间碎片主要来源于四个方面：航天器发射所使用的运载火箭、失效或解体的在轨航天器、反卫星武器试验以及空间碎片所致的意外碰撞。

航天器发射入轨离不开运载火箭的助推，而运载火箭本体及其按计划分离、脱落的零部件往往也会成为空间碎片。目前，被空间监测网络编目和定期跟踪的空间碎片中约有11%的碎片是在航天器发射阶段产生的。

失效或解体的在轨航天器是过去几十年间空间碎片的最主要来源。在人类早期探索外空的过程中，并没有意识到航天器失效或任务结束后的处理问题，因而很多失效的航天器依然环绕漂浮在原先轨道上。目前，被空间监测网络编目和定期跟踪的空间碎片中约有16%的碎片是失效的航天器。与这些尚未解体的航天器相比，更为棘手的是随着时间推移，恶劣的太空环境使得航天器零部件老化，损害航天器机械结构完整性进而导致解体。更严重的可能引发航天器中剩余的燃料或电池爆炸，碎裂成数量更多、体积更小、更难以监测的空间碎片。这些因为航天器解体而产生的空间碎片大约占据目前空间碎片的30%。尤其值得注意的是，近年来各类小卫星星座的快速发展将会大大提高空间物体以及空间碎片数量的增长速度。小卫星星座普遍由几千乃至上万颗小型卫星组网形成，以Space X公司的“星链”项目为例，其预计向近地轨道发射40，000余颗卫星组网运行。此外，这些小型卫星设计寿命远短于大型卫星，这意味着小卫星星座的运行需要通过极高的周转率来维持更新、替换，更多的发射次数和更多退役的卫星将成为空间环境的一大挑战。

航天大国进行的反卫星武器试验也是致使空间碎片增加的原因之一。美、苏两国在20世纪七十和八十年代即着手研发和测试反卫星武器，这些测试产生了700余块大碎片，其中大约300个至今仍在地球轨道上。印度于2019年进行了反卫星武器试验，成为继美、俄、中之后第四个掌握反卫星武器技术的国家。NASA表示印度此次试验产生了400余块空间碎片，其中有24块碎片对国际空间站造成了潜在威胁，使得国际空间站遭受碎片碰撞的概率增加了44%。

随着空间碎片的数量和密度的增加，空间碎片之间以及空间碎片与其他空间物体之间相撞的概率大大提高。据欧空局预测，空间碎片数量每增加一倍将导致碰撞风险提高四倍，因空间碎片碰撞导致的碎片增加或将成为未来空间碎片的最大来源。

空间碎片的危害

空间碎片的危害可以分为短期、直接的危害，以及长期、间接的危害。前者表现为空间碎片对正常在轨运行的空间物体及其所载人员造成的直接碰撞损害和碰撞威胁。后者则表现为空间碎片对于有限的地球轨道的占用，由此造成可供人类利用的地球轨道资源减少，阻碍人类进一步开展外空活动。

1.空间碎片对航天器的危害

空间碎片对其他在轨正常运行的航天器的碰撞威胁是空间碎片造成的最现实的危害。根据威胁的大小，空间碎片对航天器造成的碰撞风险可以分为三级。对于直径1厘米以下的小空间碎片，通过安装碎片防护罩的方式可以有效地抵御撞击。对于直径10厘米以上的大空间碎片，空间态势感知系统可以对其进行监测，并对空间碎片和航天器进行会合评估，必要时航天器可以采取机动措施变更轨道以避免潜在的碰撞威胁。对于直径在1厘米以上10厘米以下的空间碎片，因为其尺寸较小且数量众多，目前的技术能力还无法对其实现有效地监测和预警，以至于航天器难以进行及时地避碰机动。这一尺寸的碎片对航天器威胁最大，因此也被称为危险碎片。虽然随着技术的进步，针对较低层级的空间碎片碰撞威胁在理论上有了一定的应对措施，但加装额外的防护罩或采取变轨机动等措施都会消耗航天器宝贵的动力资源，使得航天器在轨使用寿命大大缩减，影响航天活动的正常开展。

2.空间碎片对轨道资源的危害

太空确实是浩瀚无垠的，人类目前可以观测到直径达930亿光年的宇宙。但从外空资源利用的角度来说，外空又是相对有限的，尤其是具体到空间轨道这一日益紧缺的外空资源。航天器为了实现自身的设计功用，其运行都需要遵循一定的运行轨道。除了少数发射向其他星体的探测器（如月球探测器、火星探测器）外，绝大多数航天器都是在地球轨道上运行。根据轨道高度的不同，地球轨道又进一步分为近地轨道、中地轨道和地球静止轨道。

近地轨道（Low Earth Orbit，LEO）是指距离地面高度在200千米至2000千米之间的轨道。近地轨道距离地面较近，便于对地观测，并且该轨道上信号传输延迟短，便于信号传输。因而，绝大多数对地观测卫星、气象卫星以及新的通信卫星系统都部署于近地轨道上。此外，国际空间站以及中国的天宫号空间站也位于近地轨道上。中地轨道（Medium Earth Orbit，MEO）是指距离地面高度2000千米以上至地球同步轨道之间的轨道。导航卫星大多在此高度运转，例如GPS、格洛纳斯系统、伽利略系统和中国的北斗系统。地球静止轨道（Geostationary Orbit，GEO）是位于赤道平面上空35786千米处的一条与赤道平行的圆形轨道。地球静止轨道上的航天器运行方向与地球自转方向一致并且与地球自转周期相同，与地球处于相对静止的状态。位于地球静止轨道上的卫星对地球表面有一个很大的视野区，将3颗卫星均匀分布在地球静止轨道上即可实现信号的全球覆盖，具有极高的使用价值，目前主要用于空间通讯、气象观测、直播转播等。

由于人造卫星等航天器集中活动于上述轨道区域，使得相应的空间轨道资源日益紧张。以地球静止轨道为例，为避免卫星之间发生碰撞以及相互之间信号干扰，卫星相互之间必须要保持一定的间隔，目前的技术水平可以使卫星在1.5°至2°的最小间隔时不发生信号干扰，实现正常工作。按照这一数值估算，地球静止轨道最多能放置180至240颗卫星。但目前，地球静止轨道上已有560颗卫星，相对于360°的范围，已经达到了近0.5°一颗卫星的密度。

从理论上讲，如果能充分地执行卫星寿终程序，将使用寿命已尽的卫星进行离轨处置，或者采取空间碎片减缓移除措施，那么各类轨道资源还是可以重复使用的。但实际情况却大相径庭，囿于历史原因和技术水平，许多失效的卫星仍然滞留在轨道上，占用了宝贵的轨道资源，阻碍了新卫星的进入。更严重的是，这些失效的卫星还可能会发生进一步的解体，碎裂成数量更多、威胁范围更大、更难以追踪监测的空间碎片。据统计，有超过3000个直径10厘米以上的空间碎片漂浮在地球静止轨道上。这一问题也出现在其他轨道区域，小卫星星座建设也对低地轨道区域的空间碎片治理带来了严峻挑战。如果不能及时采取碎片减缓和移除措施，空间轨道环境会不断恶化，航天器失去能够安全运行的轨道，在之后的数个世纪内太空探索和人造卫星的运行将变得无法实施。

二、外空条约环境保护条款作为碎片减缓义务的依据

外空条约第9条规定，“各缔约国从事研究、探索外层空间（包括月球和其他天体）时，应避免使其遭受有害的污染”“如必要，各缔约国应为此目的采取适当的措施”，该条款也被称为外空条约中的环境保护条款。但该条款措辞含糊而笼统，留下了“有害污染”这一关键术语未作定义。并且，这种含糊笼统的表述也造成了对该条款性质的误解，如被认为该条款并未给缔约国设定保护外空环境的义务。综上，有必要依据维也纳条约法公约条约解释的规则对该条款的含义进行释明。

环境保护条款中的“有害污染”应包含空间碎片污染

根据通常含义，“有害污染”是指自然环境中混入了对人类或其他生物有害的物质，其数量或程度达到或超出环境承载力，从而改变环境正常状态使其不适于人类的开发利用和生产生活。从该用语本身以及该用语的通常含义解释中不难看出，其并未界定有害污染的构成范围，而是通过定性的方式进行判断。

在外空条约制定之前，国际科学联盟理事会下设的空间研究委员会（COSPAR）即已经开始着手研究可能发生的外层空间污染问题，将生物、化学和放射性污染作为对外层空间环境的潜在严重威胁进行了研究。联合国外空委成立后也对外空环境污染进行了一定的研究，其在1959年的一份报告中指出，科学研究发现一些外空活动可能会导致生物、化学和辐射污染。1961至1963年间，美苏两国在外层空间进行的多次核试验在很大程度上促成了外空条约第9条的创立。有学者指出，外空条约的缔约谈判和筹备工作表明，“有害污染”的构成范围并不涉及空间碎片。这一类观点建立在外空条约缔约当时对可能发生的外空环境污染的理解与认知基础上，属于对条约用语的当时意义解释。但需要指出的是，根据维也纳条约法公约第31条和第32条，条约历史性解释的重要性有限。条约的解释不应过多依赖预备性工作资料，因为在协商会议上表达的意见太多了。更重要的是基于具体用词，也就是最终纳入条约的文本。

随着空间活动日益发展，在轨运行的航天器和空间碎片的数量都与日俱增，与生物、化学或放射性污染相比，空间碎片对航天器造成的碰撞威胁以及对空间轨道环境造成的污染更为现实、严峻和紧迫。1989年，联大决议通过的《和平利用外层空间的国际合作》中即指出，鉴于空间碎片是各国共同关心的问题，呼吁各成员国加强对空间碎片碰撞以及与空间碎片有关的其他问题予以关注和进一步研究。1999年，第三次联合国外空问题会议通过的《关于空间和人的发展的维也纳宣言》要求进一步研究和执行空间碎片减缓措施以加强对临近空间和外层空间环境的保护。由世界主要航天国家组成的机构间空间碎片协调委员会（下文简称IADC）于2003年发布了《IADC空间碎片减缓指南》，对空间碎片减缓提供了若干技术标准指引。2007年，联合国大会也一致表决通过了联合国外空委起草的《空间碎片减缓准则》。该准则序言部分指出，当前的空间碎片环境对地球轨道上的航天器构成危险已成为国际社会的共识，立即执行空间碎片减缓措施是为子孙后代保护空间环境的审慎且必要的步骤。联合国外空委2019年通过的《外层空间活动长期可持续性准则》在序言中也指出空间碎片的激增及其相应的碰撞风险影响到外层空间活动的长期可持续性，需要国家及国际组织加强合作以避免这些风险损害空间环境、影响空间业务安全。

近几十年来，国际社会关于空间碎片的研究已经证明了空间碎片构成对国际社会外空活动安全和全人类未来长远利益的威胁。国际社会努力推进空间碎片减缓措施的嗣后实践也恰恰证明了空间碎片污染属于有害污染的一种。但需要注意的是，空间碎片是当前技术条件下外空活动不可避免的产物，不宜将正常空间活动中产生的空间碎片当然地认定为对空间环境的有害污染。污染一般是指有害物质超出环境承载能力的情况，在判断是否构成对空间环境的有害污染时，应当考虑到空间碎片的尺寸、数量、所处轨道、自然衰减周期、轨道承载力等因素综合考虑。

外层空间环境保护应构成一项国家义务

外空条约第9条中规定，各缔约国在必要时应当采取适当措施以避免其行为对外层空间造成有害污染。关于该条款是否为缔约国设定了外空环境保护的义务存在较大的争议。

否认外空环境保护义务的观点主要有三方面的理由：首先，从该条款的措辞来看，其只是对可能出现的外空环境污染者提出了常规的劝阻和模糊的告诫，并没有外空活动因为该条款而被绝对禁止（barred）产生有害污染，只是说应当设法避免（avoided）产生有害污染。换言之，避免污染可能是对缔约国行为目的的要求，而非对缔约国行为结果的要求。其次，从违反条款的责任来看，目前并没有任何一个国家因为其外空活动产生了空间碎片以及怠于清除空间碎片而被要求承担国际责任。例如，2009年俄罗斯报废卫星Cosmos-2251与美国在轨运行的Iridium-33卫星相撞，导致两星全损并碎裂成诸多空间碎片，但两国均未为此承担国际责任。此外，有观点从实践角度提出对外空环境保护义务的否定，认为在外空活动的过程中绝对不产生空间碎片是不现实的。但上述否定外空环境保护义务的理由难以成立。

维也纳条约法公约第26条确立了条约必须遵守的国际法基本原则，这种遵守表现为善意解释条约、不损害条约的宗旨等形式。外空条约制定于二十世纪六十年代、人类外空活动方兴未艾之际，国际社会已经意识到，法律规则对于保障空间时代的开启是有益和必要的，为了给外空活动提供基本的指引，同时也为了能最大限度地凝聚国际共识。外空条约中所形成的外空法基本原则确实是较为笼统的，但这也正是其可被动态解释的魅力所在。若否认外空环境保护义务的存在，各国在外空活动时各行其是，最终损害的是国际社会在外空探索和利用方面的利益与可能，外空条约所规定的“全人类共同利益”等其他原则也将受到严重冲击，当外空环境恶化到不再适宜人类开展空间活动时，外空条约的调整对象也不复存在，外空法律制度将变成空中楼阁。因而，即使外空条约第九条关于外空环境保护在措辞并不是命令式的，但遵循善意解释条约、不损害条约宗旨的解释方式来看，条款依然给缔约国设置了保护空间环境的最低限度的要求。

需要承认的是，在早期的外空活动当中人类并未充分认识到空间碎片对环境的威胁，加之彼时空间碎片的威胁并非十分现实紧迫，所以在空间碎片减缓方面，外空环境保护义务没有完全落实，相应的责任机制也没有建立完善，导致了出现违反外空环境保护义务要求，却没有承担国际责任的情况，但绝不能将义务与责任混为一谈，并因此而否定外层空间环境保护义务的存在。

在外空设定环境保护义务并不意味着绝对禁止空间碎片的产生。人类在地球上的生产生活中产生废弃物或副产品，但这并不必然等同于环境污染，更不会因此而禁止正常生产生活的开展。本章在前述辨析空间碎片与有害污染的关系时即指出，空间碎片污染与生物污染、化学污染、放射性污染一样，属于有害污染中的一种类型。但产生空间碎片并不必然造成有害污染，需要结合所产生的空间碎片的尺寸、数量、所处轨道、自然衰减周期等因素进行个案评估。因而，外空环境保护义务的存在并不会使得未来的外空活动动辄得咎。

三、国际环境法基本原则作为碎片减缓义务的依据

根据外空条约第3条的规定，各缔约国在进行外空活动时，应遵守包括联合国宪章在内的国际法。国际环境法作为国际法律体系中的一个重要分支，自然也是外层空间国际法律体系的渊源之一，可以从中发掘空间碎片减缓义务的国际法依据。虽然国际环境法没有直接针对外空环境问题和空间碎片减缓的条约、规则，但其中包含了若干基本原则可以作为空间碎片减缓的国际法依据，为空间碎片问题的解决提供一定指导。其中，与空间碎片环境污染治理相关的国际环境法基本原则包括：不损害国外环境原则、可持续发展原则和预防原则。

不损害国外环境原则

1941年“特雷尔冶炼厂案”的裁决中首次明确提出禁止跨国环境损害。1949年“科孚海峡案”中，国际法院拓展了前案中所确立的裁判规则的内涵，明确指出一国不得允许其领土被用于损害他国权利的行为。在之后1973年“法国核试验案”的临时保全措施命令中也延续了前两案的裁判逻辑，指出各国在从事国际法不加禁止的、自由利用资源的行为时，不得对其他国家造成重大损害。这些案例裁决证明了不损害国外环境原则这一国际习惯的存在。

1972年斯德哥尔摩人类环境宣言第21条规定“根据联合国宪章和国际法原则，各国享有根据它们自己的环境政策开发其资源的主权权利，各国也有义务使其管辖范围内或在其控制下的活动不对其他国家的环境和任何国家管辖范围以外的地区造成损害。”该条款被统称为“尊重国家主权和不损害国外环境原则”，而后半段也被单独称为“不损害国外环境原则”。在之后的联合国海洋法公约第194条第2款，关于环境保护的南极条约协定第16条，里约环境与发展宣言第2条等诸多国际条约中均规定了不损害国外环境原则，该原则被广为采纳也证明和体现了国际社会对此原则的法律确信。因此，不损害国外环境原则从国际环境法中的一项重要原则变成了国际环境法领域中的一项重要习惯国际法规则，并进而对国际社会的所有主体产生了法律拘束力。

不损害国外环境这一习惯国际法规则的内涵是很明确的，要求一国管辖范围内或者控制下的活动既不得损害他国的环境，也不得对各国管辖范围以外的环境。所谓“各国管辖范围以外”，则包括公海、南极地区等国际公域。外空条约第2条规定“各国不得通过主权要求、使用或占有等方法以及其他任何方式，把包括月球和其他天体在内的外层空间据为己有”，外层空间也被普遍认为属于国际公域的一部分，处于各国管辖范围之外。因而外层空间同样受到不损害国外环境原则的保护，各国所进行的空间活动应当避免对外层空间环境造成损害。

可持续发展原则

1987年环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中首次阐述了可持续发展的概念。可持续发展是指既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。这份报告同年被第42届联大确认。这一原则在里约环境与发展宣言中也被采纳。

可持续发展原则的适用范围极其广泛，但其内涵可以归结为“代内平衡”和“代际平衡”两方面。代内平衡是指同时代的所有人，不论其国籍、种族、性别、经济发展水平和文化等方面的差异，对于利用自然资源和享受清洁、良好的环境享有平等的权利，要求在同代人内对资源和环境进行公平分配，强调人类的整体和长远利益高于局部和暂时的利益。代际平衡则要求本代人的发展不能以损害后代人的发展能力为代价，要保持地球的环境质量，以满足后代人进一步发展的环境资源等自然条件，避免出现“前人砍树、后人遭殃”的局面。

可持续发展原则对减缓空间碎片问题有着一定的指导意义。当前的外空活动几乎完全由少数航天大国垄断，这些航天大国又主要由欧美发达国家构成。自二十世纪五十年代外空时代开始至今，这些发达国家发射次数和所发射的空间物体数量都占据绝对多数，这些国家事实上“先占”了外空中绝大多数优质的频轨资源，也制造了绝大多数的空间碎片。它们充分享受了外空活动初期“自由探索”的红利，占据了外空资源并制造了外空环境污染，如今却要让包含新兴航天国家在内的国际社会共同为此买单，反映出某些国家在环境心态上的野蛮和自私。印度代表曾在国际空间法大会上提出，发射次数多的国家应当承担维护空间环境的主要责任，有能力实施清洁空间环境措施的国家应承担维护空间环境的责任，向广大国家提供有关管理和减缓空间碎片的知识和技术。从代内平衡的角度来说，发达国家应该在空间碎片减缓、移除方面承担更多责任，为新兴航天国家留下一个可以安全利用的外层空间环境；从代际平衡的角度来说，国际社会整体应当遵守外空环境保护的义务，为下一代人留下可用的外空资源。

预防原则

里约环境与发展宣言原则15规定，为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实的证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。工业革命以来的人类发展史，很多情况下是走的是“先污染、后治理”的道路。但生态环境的破坏对人类健康和社会经济造成巨大损失，并且这种污染和损失并不一定都是能够通过事后的治理来消除和恢复的。即使能够恢复和消除，往往也要耗费巨大的经济成本，对于国际社会的整体利益来说是负面的。

环境污染问题具有复杂性，人类的技术能力不一定能够及时认识到某种物质对于环境的危害，环境污染的损害后果也具有滞后性，并不一定会即时显现出来的。例如，化石能源燃烧造成的全球气候变暖、氯氟烃类化学物质对于臭氧层的破坏等环境污染问题在早期并没有被人类认识到，随着污染物质的积聚和人类科学研究的发展，人们才逐渐认识到相关物质对于环境的损害后果。

在人类进入外空活动的初期，国际社会只设想到外层空间中可能会面临生物污染、化学污染和放射性污染等问题，并没有意识到发射到太空中的空间物体在废弃后会产生何种危害。但事实和研究证明，空间碎片已经成为当前外空活动安全的最首要且现实的威胁。因此，在之后的空间活动和空间碎片减缓中，国际社会应当遵守预防原则的要求，采取预防性手段和措施，在空间碎片产生之前即进行控制和管理，减缓新空间碎片的产生。

四、国际软法作为碎片减缓义务的依据

王铁崖教授认为，国际软法是指在严格意义上不具有法律拘束力，但又具有一定效力的国际法律文件。也有学者将国际软法定义为旨在规定某种行为准则，但不属于国际公法传统渊源的国际文件。国际软法一般表现为国际组织决议、国家联合宣言等形式。

与外空条约以及国际环境法中的基本原则相比，外层空间法领域中新近制定的诸多国际软法性质的准则、指南为空间碎片减缓问题提供了更专门、更直接的规定。不过，与前述国际条约、习惯国际法以及一般法律原则（也被称为“硬法”）相比，这些规制空间碎片问题的国际软法存在着不具有法律拘束力、不遵守国际软法也不会产生国际责任等固有缺陷。

但在外空法领域，国际软法的形成使外空法律制度与时俱进，国际软法也为缺乏条约规定或条约不能充分处理的外空实践中的新问题供了较好的解决方案。在外空法领域，有不少国家选择遵守国际软法的准则指引以调整本国的行为。因此，纵然国际软法没有法律拘束力但其在客观上也能产生了一定的执行效果，不失为解决问题的一种方案。尤其是考虑到外空法领域已经四十余年没有新的有拘束力的国际条约达成且空间碎片治理问题日益紧迫的情况，国际社会必须充分正视和思考如何用软法来弥补硬法中的缺陷与不足。

与空间碎片减缓有关的国际软法

机构间碎片协调委员会（以下简称IADC）是当前空间碎片领域唯一的国际政府间平台，以交换空间碎片研究的相关信息、促进关于空间碎片研究的国际合作以及确定空间碎片减缓方案为主要宗旨，由中国、美国、英国、法国、俄罗斯、加拿大、意大利、德国、印度、日本、韩国、乌克兰和欧洲航天局等十三个国家和地区的政府航天管理机构组成。IADC在2002年以协商一致的方式通过了第一版《空间碎片减缓指南》，2021年6月发布了最新的修订版指南。

在IADC的指南中，IADC提出了四条空间碎片减缓措施：（1）限制航天器在轨期间产生碎片，如果不可行，也应尽量减少所产生的碎片的数量、面积和轨道寿命。不应当开展任何可能产生空间碎片的空间活动计划，除非经评估证明其对轨道环境和其他航天器的长期影响处于可以接受的低水平。（2）最大限度地减少航天器在轨解体的可能性，包括正常运行阶段和任务结束后的阶段，并且不进行故意破坏和其他有害活动。（3）对寿终的航天器进行离轨处置，对于地球静止轨道上的航天器应当将其移动到地球静止轨道外的“墓地”轨道，对于近地轨道区域的航天器应当坠入大气层。（4）避免航天器发生在轨碰撞。

联合国外空委在IADC《空间碎片减缓指南》的基础上制定了《空间碎片减缓准则》，并在2007年联合国大会上获得一致通过。该份准则针对空间碎片减缓问题提出了七项准则，总体上与IADC指南中提出的建议一致。在准则的适用方面，联合国建议各会员国及国际组织自愿采取措施，按照准则中的空间碎片减缓做法和程序，在切实可行的最大程度内执行这些准则。

在联合国框架下，还有外空委制定的《外空活动长期可持续性准则》。早在2010年，外空活动长期可持续性即已经被纳入联合国外空委下属的科技小组委员会的讨论议程之中。由于该议题与外空环境保护、空间碎片减缓等问题密切相关，受到了诸多国家和国际组织的关注。2019年，联合国外空委通过了科技小组委员会提交的《外空活动长期可持续性准则》报告。

《外空活动长期可持续性准则》共包含序言和21条准则，其中A.2、B.3、B.7、B.8、D.2等准则中与空间碎片减缓相关。具体表现为：建议各国及国际组织在制定或修正外层空间活动国家监管框架时，执行联合国外空委在《空间碎片减缓准则》中所提议的推荐措施和准则；鼓励各国将其空间物体运行按照《空间碎片减缓准则》中的建议进行离轨处置；鼓励各国和国际组织在设计空间物体时遵守《空间碎片减缓准则》的寿命期限要求，限制空间物体在任务结束后在轨道中的长期存在。《外空活动长期可持续性准则》在序言中也强调了准则的自愿性，本身并不具有国际法下的法律约束力，但鼓励各国和国际组织在切实可行的最大限度内执行准则。

除了上述三项文件外，有关空间碎片减缓的国际软法还有《欧洲空间碎片减缓行为准则》、国际电信联盟《对地球静止轨道保护对建议书》、国际标准化组织《空间系统—空间碎片减缓要求》等。

空间碎片国际软法的执行效果

国际软法有两个突出的特点，一是由其性质决定的其不具有法律拘束力，违反国际软法要求也不会产生相应的国际责任；二是其会产生实际的执行效果，在国家实践中，选择遵守软法并做出相应行为的国家不在少数。为什么国际软法不具有严格意义上的法律效力，却能在实际执行中产生一定效果？从客观原因来讲，国际软法的规定具有内在理性使得国际软法产生效力；从主观原因来讲，国际主体的行为理性使得国际软法得以被遵守。

上文简述了关于空间碎片减缓的若干软法性质的重要国际文件的内容，可以发现这些国际软法都是通过联合国、机构间碎片协调委员会和国际电联等政府间多边平台制定的，在一定程度上反映着国际社会关于空间碎片减缓问题的共同关切与共识，并且相关准则建议也得到了较多成员国的遵守。例如，IADC《空间碎片减缓指南》代表了世界主要航天国家对于空间碎片减缓问题的关切和共识，在指南中提到的建议措施也在被吸收进成员方国内立法当中并且在其政府及民间空间活动中得到了执行。

而在联合国框架下，联合国外空委在成员国提议的基础上编纂了《各国和国际组织采纳空间碎片减缓标准汇编》（以下简称《汇编》），用以记录和通报各国及国际组织在空间碎片减缓方面所建立的机制以及所进行的实践。根据2022年3月份外空委更新的最新版《汇编》，共有42个国家、7个国际组织向外空委提供了关于它们已经执行的空间碎片减缓标准和措施的通报。

其中，有15个国家已经建立了本国的空间碎片减缓机制，将外空委《空间碎片减缓准则》、IADC《空间碎片减缓指南》《欧洲空间碎片减缓行为准则》以及国际电联和国际标准化组织关于空间碎片减缓的建议全部或部分地纳入了本国国内立法当中，将其确定为本国管辖范围内的实体进行外空活动时应当遵循的义务，因而这些国际软法在国家层面具有了强制执行的法律效力。其余尚未建立本国空间碎片减缓机制的27个国家，可以分为三种情况：第一种是荷兰、瑞士、意大利、西班牙、斯洛伐克等欧洲国家。这些都同欧洲空间局建立合作，在欧洲空间局的框架下进行空间活动并遵守欧空局关于空间碎片减缓的相关规定，因而没有建立本国独立的空间碎片减缓机制。第二种是印度、阿根廷、墨西哥、巴西等新兴的航天国家，虽然目前尚未建立起关于空间碎片减缓的国内法机制，但已经在立法进程之中或已经纳入立法计划，并且相当一部分国家表明会遵守空间碎片减缓的要求，对本国航天器采取必要措施。例如，秘鲁在向外空委提交的通报中称“秘鲁尚未制定空间碎片缓解标准，但本国航天部门计划在perusal-1卫星使用寿命结束时将执行离轨处置。”智利提交的通报中称“智利空军将在asatCharlie卫星停用后进行脱轨机动，以减少其作为太空垃圾在轨道上的停留时间。”第三种是缅甸、古巴、老挝等尚不不具备航天技术的国家，暂时没有单独建立本国空间碎片减缓机制的必要，但表态支持减缓空间碎片的举措。缅甸在通报中称“由于本国卫星项目仍处于规划阶段，缅甸尚未通过空间碎片缓解标准。但作为一个即将参与空间活动的国家，缅甸乐于按照外空委《空间碎片缓解准则》的要求与国际社会开展合作。缅甸完全支持这些准则，我们将把这些准则应用于我们的空间活动。”

可见，虽然上各国在经济发展水平和航天技术水平有所差异，但它们在提交给外空委的通报中明确声明其支持旨在减轻空间碎片影响的倡议、遵守国际公认的空间碎片缓解准则。

中国虽然没有向外空委提交本国所采取的空间碎片减缓标准和实践的通报，但作为IADC和外空委的重要成员，早已在国内法层面制定了相关法律法规。2009年，国防科工局发布了《空间碎片减缓与防护管理暂行办法》，2015年，该暂行办法修订为《空间碎片减缓与防护管理办法》。

空间碎片国际软法具有转变为国际法规则的可能

国际软法的性质决定了其不具有传统国际法渊源的法律拘束力，但恰是这种性质使其获得了更大的灵活性，使得国际主体更容易在一些传统国际法渊源供给不足的领域上取得一定共识，以弥补国际法规则缺位的空隙。并且，国际软法的效力并不是一成不变的，软法可以是非法律规则与习惯国际法之间的过渡形态，当国际软法规则满足通例与法律确信的要素时，其也可以转变为具有法律效力的习惯国际法规则。

从前述IADC《空间碎片减缓指南》和外空委《空间碎片减缓准则》的实际执行效果即可知，世界各国，尤其是具有航天能力的国家，在进行空间活动时均依照国际社会所公认的空间碎片减缓准则行事，在航天器设计、在轨运行以及任务后处置等方面遵照空间碎片减缓准则的要求，这已经证明了通例的存在，满足了习惯国际法规则形成中物质因素的要求。而各国对待空间碎片减缓准则所采取的措施已经隐含了法律确信：各主要航天国家已经国际软法中对于空间碎片减缓的要求纳入了国内法体系，建立起了国内的空间碎片减缓机制，成为国内法主体的法律义务。即使是那些暂时未能建立国内空间碎片减缓机制、甚至尚不具备参与外空活动技术的国家，也表达了它们对于空间碎片减缓国际软法的支持与遵守。因此，可以认为空间碎片减缓的习惯国际法规范已经形成。

此外，国际软法也可以成为国际条约制定的基础。外层空间法七十余年的发展大致可以分为三个阶段：第一阶段是1957年至1967年，第二阶段是1967年至1979年，第三阶段是1979年至今。在第一阶段，第一颗人造卫星上天引发了国际社会对于外层空间国际法治的关注。在这一阶段，人类对于外空探索刚刚起步，一时间难以达成国际条约，遂通过不具有拘束力的联合国大会决议和宣言的形式阐明了若干基本立场。例如，1957年规定”发射的外空物体只用于和平和科学目的”的联大1148（XII）号决议，1961年“建立外空物体登记制度、各国自由探索和利用外空并不得据为己有”的联大1721（XVI）决议，以及1963年各国探索和利用外层空间活动的法律原则宣言。从性质上来说，这些联大决议和宣言在通过之初也是国际软法的性质，但这些国际软法已经展现了外层空间法律制度的雏形。

正是在这些决议和宣言奠定的基础上，外层空间法进入了条约主导的时期。在1967至1979年间国际社会先后制定了外空法五大条约，确立了外层空间法的基础架构。但自1979年至今，外层空间条约的发展陷入停滞，国际软法又成为了解释和发展外层空间法的重要推动力，在解释外空法条约中的模糊、填补外空法制度中的缺陷、应对外空领域实践中的新问题等方面发挥了重要作用。前述提及的诸多空间碎片减缓领域的国际软法即形成于这一时期。如同外空法五大条约脱胎于外空法初创时期的国际软法，在今后外层空间法新条约制定时，当前空间碎片治理领域的国际软法也必将为未来新条约制订的重要基础。

结语

人类进入“太空时代”至今也不过六十余年，航天科技与相应产业蓬勃发展，外空已经成为人类文明不可或缺的第四疆域。国防安全、气象观测、通信导航……国计民生的方方面面因为对外空的利用而获得极大的便利。在可以预见的未来，广阔的外层空间还将持续发挥更加重要的作用。但这一切的实现离不开一个有序的太空环境，而推动国际社会各方参与到空间碎片治理进程中则是实现有序太空环境必不可少的一步。在空间碎片治理的进程中，需要从既有外空法五大条约中寻找条款依据，也要从国际法其他部门中寻找原则支撑，更要重视快速发展的外空领域国际软法的效果，为空间碎片治理寻找法律依据，推动空间碎片治理的法治化进程。

原标题：《赵耀东｜空间碎片减缓义务的国际法依据研究》

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