国务院机构改革︱资源与环境大部制改革的过去、现在与未来

2018年4月3日，自然资源部官网截图 

2018年3月17日上午，十三届全国人大一次会议表决通过了国务院机构改革方案，决定组建新的自然资源部。新组建的自然资源部整合了原国土资源部、国家发改委、水利部、农业部、林业局等八大部委对水、草原、森林、湿地及海洋等自然资源的确权登记管理等方面的职责。同时组建的生态环境部，将原环境保护部的职责及其他六个部委的相关职责整合了起来。

国务院机构改革方案通过前夕，中央财经领导小组办公室主任刘鹤在《人民日报》撰文指出：“要从根本上解决发展中的许多深层次矛盾和问题，巩固和发展已取得的改革成果，必须将改革深入到机构层面。”并且：“与以往机构改革主要涉及政府机构和行政体制不同，这次机构改革是全面的改革，包括党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地，中央和地方各层级机构。”

事实上，自改革开放以来，为适应社会生产力进步、经济基础变化，我国在国家机构设置上不断进行着改革。1982年之后的三十多年时间里，国务院机构一共集中进行过八次改革，基本上平均每五年就进行一次大的政府机构调整。这当然与我国经济社会的快速变革转型密切相关。

2018年4月3日，生态环境部官网截图

这八次机构改革，除了以精简机构为永恒的主旋律以外，1982年的改革加快了干部队伍年轻化；1988年的改革，重点是针对计划经济，转变政府职能；1993年的改革以政企分开为中心，目的是构建社会主义市场经济基本框架；1998年的改革以中央政府人员、机构减半为目标，政府职能转变有了重大进展；2003年的改革为了适应加入世贸组织，提出决策、执行、监督三权协调；2008年、2013年、2018年的改革则继续围绕转变政府职能这个核心，探索建立大部门体制。聚焦经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等政府基本职能，历次机构改革的脉络清晰可见。

具体到此次国务院机构改革，其最大亮点在于解决“行政职能的碎片化”问题。“大部制”机构改革分三次稳步推进，的确以此次最为瞩目，其中最瞩目的又是自然资源部和生态环境部的组建。

一、自然资源部与环境保护部各自的发展沿革

（一）从“产业”到“资产”，从“开发”到“保护”的自然资源体制改革脉络

国土资源部于1998年成立，由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建而成。中央赋予国土资源部的职能是，主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。

这次除整合了某些部委职能之外，已经开始在利用之余，形成资源保护的理念。2008年的国务院机构改革中，国土资源部的管理职能基本没有明显的调整和变化。2013年重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。其他自然资源如空气、水、土地、森林、草原、野生生物、各种矿物和能源等的保护职能，仍然分散在林业、农业、水利等多部门。　　

最新一轮机构改革更加明确了“大部制”改革的方向：将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。

（二）不断独立、冉冉升格的生态环境部

1972年，由万里任组长的官厅水系水源保护领导小组成立，这是我国成立最早的环保部门。1973年设立的国务院环境保护领导小组办公室是我国环境保护方面的国家机构。

1982年，经过第一次机构改革，环境保护局成立，归属当时的城乡建设环境保护部，也就是建设部。1984年12月，城乡建设环境保护部环境保护局改为国家环境保护局，仍归城乡建设环境保护部领导。1988年7月，国家环境保护局从城乡建设部分离，明确为国务院综合管理环境保护的职能部门，作为副部级的国务院直属机构。1998年，国家环境保护局升格为国家环境保护总局（正部级）。在2008年的国务院机构调整中，国家环境保护总局升格为环境保护部，从国务院直属机构变为国务院组成部门，更多参与综合决策，显示环境影响在政府决策中的分量提高。但部分环保职能仍分散在其他部门，如：污染防治职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门。

2018年新一轮国务院机构改革之前，国土资源部与环境保护部在资源管理与环境污染防治方面，已形成各有特色的行政职能集中。不过两部的机构设置特点是：资源保护与环境保护的主功能，与其他涉及环境资源保护的行政管理领域次功能结合，保护职能的集聚与分散并存。这种设置的优点是有统有分，便利管理；缺点是其他行政管理领域的次功能分散了主功能的重要性，次功能被掩盖或从属于其他部委的主功能之中。

二、2018年机构改革：基于“系统论”的自然资源与生态环境“大部制”

（一）一张著名的网状图——“九龙治水”

（二）一只“典型性”青蛙和一群国际“候鸟”的故事

2018年之前的自然资源管理，是比较典型的资源要素管理，也就是对上图中“山水林田湖草海”这些要素的管理。著名的“青蛙故事”能予以清楚说明：

有一种珍稀青蛙，生活在湖泊、湿地和周围的农田、山林之中。为保护好它，法律赋予林业和渔业部门管理职责。大型湖泊和水库同时归水利部门管理，与此同时，农田、山林涉及国土部门。这样一来问题就出现了：青蛙在水里游就归渔业部门管，跳到岸上就归林业或者国土部门管，被人抓了呢，就归工商部门管……。

这一故事虽然看似离谱，却折射出了自然资源要素管理中的一个重要问题：生态系统的管理被行政机构的“条块化”职权分割了。

另一个故事与上海有关。上海有四个自然保护区，分别属于四个部门管理：国家级的九段沙湿地自然保护区，由上海市环境保护局主管；省级的金山三岛海洋生态自然保护区，由上海市水务局（与上海市海洋局合署办公）主管；省级的长江口中华鲟自然保护区，由上海市农业委员会主管；国家级的崇明东滩鸟类自然保护区，由上海市林业局主管。崇明东滩鸟类自然保护区同时还是国际重要湿地。

比较尴尬的是，不仅这四个保护区级别不一，主管部门各不同，而且崇明东滩鸟类自然保护区与长江口中华鲟自然保护区有至少一半的面积是重叠的，因为两个受保护物种本身的生态栖息地就是重叠的，但由两部门分管。更尴尬的是，崇明东滩鸟类自然保护区由于主要位于滩涂湿地之上，根据《上海市滩涂管理条例》，上海市林业局管理人员进出东滩保护区需要由该滩涂主管部门也就是上海市水务局发放许可证。在这种交叉重叠式管理之下，许多精力都消耗在无谓的部门间协调了。

（三）自然资源一直具有经济资源与生态系统的双重属性

历史地看，自然资源管理权限的划归方向是混杂的。1982年机构改革之前的更早时期，我国在自然资源管理上有着强烈的经济产业属性。一大批产业型管理部门，像农林牧渔部、水利部、石油工业部等，既负责相应的产业发展，又负责相关类目的自然资源管理。

自然资源由产业部门管理，决定了最好的结果也只是对资源的合理开发，而非掠夺式开发，只能是关注由其管理的自然资源的变现功能，而非可持续的生态功能。而在当代社会，这种资源变资本的管理模式已经越来越难以为继：耕地有红线，长江要大保护，全国禁止围海造田……，我们这代人所面临的已经不是自然资源变现的问题，而是用大量现金投入受损的自然资源来恢复其生态功能。自然资源的经济产业功能，已经乾坤逆转到自然资源的另一个重要属性：生态功能的维护。

由上述网状图可知：山、水、林、田、湖、草、海等自然资源其实分别只是生态系统的要素之一。只针对具体资源的要素式保护，且分立在不同的部门进行，一则容易在部门间互相“暗渡陈仓”，二则分要素保护也难达生态系统保护之要求。

（四）原有环境保护部的“大格局”与“小职能”

2008年机构改革后的环境保护部仍负责拟订并实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境保护问题，还有环境政策的制订和落实、法律的监督与执行、跨行政地区环境事务协调等任务。然而，在具体的环保事务管理方面，一些职能分散的同时，另一些职能则是缺失的，例如：管排污但不管碳减排；管点源污染但不管面源污染；管水污染但不管污水治理；管内陆环境但不管海洋环境。

2018年全国两会期间，时任环境保护部部长、现生态环境部部长李干杰在记者招待会上也重申：“长期以来，在我们国家生态环境保护领域，体制机制方面存在两个很突出的问题。第一是职责交叉重复，叠床架屋、九龙治水、多头治理，出了事责任不清楚。第二是监管者和所有者没有很好地区分开来，既是运动员又是裁判员；有些裁判员独立出来，他的权威性、有效性也不是很强。”

三、自然资源与生态环境的“大部制”前景展望

（一）自然资源部与生态环境部的新使命

新组建的自然资源部，其功能更聚焦于对自然资产的产权界定、确权、分配、流转、保值与增值。

首先，空间规划统一。以土地资源为基础，一块地的用途成为各部门竞争的焦点，住建、国土、发改都有各自的规划职能，新的国务院机构改革方案收归了三者的相关规划职责，实现了“多规合一”。例如，以往的土地与未利用地之间缺乏有效的生态审视，未利用地的规制因非耕地而不受重视。在土地管理“占一补一”的严格管理下，一些地方大量进行了空间“大腾挪”，将湿地变为耕地，将水体变为陆地，围湖围海造田，虽然看似耕地数量未减，实则宝贵的湿地、水生生态系统破坏严重。在自然资源部和地方自然资源部门的统一规划和管理之下，这方面的弊病可望得到纠正。

其次，把自然资源作为一个整体考虑，有利于健全自然资源资产管理体制，健全自然资源资产产权制度，建立统一行使全民所有的自然资源资产所有权人职责的体制，落实全民所有的自然资源资产所有权；同时，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。2017年出台的《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》只有在现行机构格局下才能实现。

再次，区分公益性和经营性资产。市场的归市场，公益的公益，例如，生态公益林发挥生态、社会效益，其经营方式受诸如自然保护区之类独立机构管理；商品林则需要实现利润最大化。应分别用市场或规制的手段，去实现自然资源资产的保值增值。

针对上文中讲到的环保部门的弱势与分散，此次机构改革方案试图如此解决上述问题，用时任环境保护部部长李干杰的描述，从所有者方面来讲，已经完全打通了，山水林田湖草都统一起来了；从监管者的角度看，也统一起来。李干杰部长的具体总结是“五个打通”，把原来分散的污染防治和生态保护职责统一起来：第一是打通了地上和地下，第二是打通了岸上和水里，第三是打通了陆地和海洋，第四是打通了城市和农村，第五是打通了一氧化碳和二氧化碳，也就是统一了大气污染防治和气候变化应对。

他指出，从这个意义上来讲，“新的生态环境部不仅仅只保留了环境保护部的职责，还（将）有比较大的变化”。

（二）以美国为域外主要操作范本

资源环境管理方面的“大部制”，除却愿景，更在实操。目前这样以两大部为主体的“资源”+“环境”模式是否满足近中期我国资源和生态领域大手笔规划保护和生态系统功能维系的需要？

世界各国的环境资源管理机构的设置千差万别。有些较小的国家，往往将环境混合在其他社会管理职能中组成“大部制”。这种操作不适合我国这样的产业大国。中国工程院院士王金南曾对比分析过四套可能的资源环境“大部制”方案。目前的模式虽不至于最为综合，从操作上却可能更为实际。

从实际操作层面，在资源环境保护较为成熟的国家进行筛选，从生态多类型国家的面积、经济产业结构与活跃程度甚至人口总量来看，美国是一个较为理想的成功蓝本，而这一蓝本就是“自然资源保护”+“环境污染防治”模式。在美国这种国土面积广袤的国家，这样的模式是实际可行的。

20世纪初，美国最早的生态环境运动是从自然资源开始的，是由自然保护主义者和商业领袖组成的各种团体领导的，目的是保护并管理土地资源，以实现其最宝贵用途。早在1872年即由美国国会批准建立的黄石国家公园是世界上第一座国家公园。健康、职业风险和大气污染方面的科学研究也推动了早期的环境运动。环保事件推动了美国环境运动的开展，关注的焦点从自然保护转向人类日常生活中面临的短期环境风险。大规模环境运动后，联邦和州环境法律法规在20世纪70至80年代集中颁布，引导了世界各国的环境立法与政策，并极大影响到国际环境法。

目前在自然资源保护方面，内政部是主要内阁机构，负责管理美国丰富的自然和文化资源。下设具体业务部门包括印第安事务局、土地管理局、海洋能源管理局、复垦事务局、安全和环境执法局、国家公园服务局、露天开采和执法办公室、美国鱼类和野生动物局、美国地质调查局等。

联邦环境保护局（EPA）是美国联邦政府的一个独立行政机构，主要负责维护自然环境和保护人类健康不受环境危害影响。EPA由美国总统尼克松提议设立，于1970年12月开始运行。位于华盛顿特区的EPA总部现有管理机构包括：空气和辐射办公室、环境执法办公室、环境信息办公室、环境司法办公室、国际事务办公室、污染、杀虫剂和有毒物质办公室、固体废弃物和应急反应办公室、水办公室等。EPA还在全国范围内设有10个区域分局和27个实验室。

EPA的职责包括：实施环境评估、环境研究和教育；根据国会颁布的环境法律制定和执行相关法规；向州政府、非营利机构和教育机构提供资金，支持高质量的研究工作；向州政府、地方政府和小企业提供环境融资服务和项目方面的信息，等等。

（三）“大部制”后环境与资源管理如何真正强大？

无论是自然资源部的改革方案中强调综合空间规划、综合资产确权与保值，还是对环境污染更专业、更集中的管控，毕竟在生态文明的号召下，自然资源保护和生态环境治理的相关职能还分立在两大部内。鉴于我国当下在自然资源和生态环境保护方面的巨大工作量，将两个部进一步融合为一个“生态大部”，理论上是有必要的，但实际操作方面应当研判成熟国家之经验，稳步实施。

而目前来看，我国的“两大部制”，相较于许多面积更小的国家，在综合性方面已达到相当程度。比如日本，除了综合性的环境省，其他环境管理功能仍分散于十多个国家行政机构。因此，机构未必越大、越系统越好，要考虑“决策力”、“执行力”与“监督力”等机构效能因素。

然而生态系统是一个整体，自然资源与环境都在这个系统之内。因此，未来两部门决策的科学性与合理性，仍然要基于这两部门在可操作条件下的深度融合。这种融合并不一定以机构设置方面的整合为表现形式，但的确需要两部委在宏观决策方面强化沟通。尤其是生态环境部，如何名副其实地在生态系统保护上更多承担起宏观职能，并与自然资源部相对接，是今后一个长期的课题。

四、结语：从分散到系统化的生态环境治理

从孤立的环境问题管理到整体性的框架管理，世界上很多国家特别是大国的资源环境保护都经历了从“重在利用”到“重在资源”再到“重在系统”发展历程，这说明在生态环境问题上，存在着从分散到系统化的趋势。在当下新的认识水平上，生态系统管理的理念被引入，并成为环境资源规制与保护发展新的增长点。

生态系统管理是将孤立的环境资源要素进行空间连线，以保护或恢复生态系统某种结构或功能为直接目的，或为此目的所采取的综合性手段，形成了生态系统管理规制模式。生态系统管理模式的研究，将使环境资源管理模式由“点模式”向“关系模式”转变，也就是由孤立的水、土地、森林、海洋、大气等要素之间的点的、线性的关系，向生态系统一体化管理转变。这不是对传统环境资源管理的简单修补，而是规制管理模式的变革。