解决市政公用事业一线工作者生计问题的广州经验

自2002年12月，原国家建设部下发文件《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》起，全国各地加快了市政公用行业的市场化进程，引入市场竞争机制，提高市政运行效率。将原有的环卫事业单位管理一律改制成市场化外包运作，迄今已15年。

在广州市，过去几年中，市场化的外包运作，给环卫行业带来极大挑战。外包公司给付薪水过低，环卫工集体纠纷发生多起，促使市政管理者意识到环卫用工体制的问题所在，并做出积极的改变。

广州：环卫用工体制乱象

在广州，环卫工主要以外地人口组成，女性占绝大多数，年龄结构偏大，基本处于35-50岁之间，且文化程度偏低。这个以外地工人为主的环卫群体中，很多人不得不蜷缩在闹市的角落，与老乡、同事共同蜗居在城中村。在每周五天的基本工资之外，环卫工每周一或两天的加班所得（大概占工资的35-40%），是其收入的重要组成部分，以支持他们在城市的昂贵支出和在农村的家庭生计。

2015年广州市人大常委会城乡建设环境与资源保护工作委员会的市容环境卫生管理情况调研报告指出，整个广州市共需环卫保洁经费约29亿元，但实际投入仅约19.5亿元，缺口近10个亿，有超过3/4的区没有满足经费所需；同时，一线环卫工人的缺口为5000人，而当年广州市环卫工人总数为4.5万人，缺额比例为10%。在这样的情况下，很多工人都被要求每天完成超乎标准总量的路段清洁工作，否则无法按时下班。为此，很多环卫工人不得不在凌晨早于上班时间开始工作，以完成额外的工作量；但这些增加的工作量，并没有得到相应的“拉长费”补贴；凡遇上节假日或卫生检查，工人的工作时间也被相应延长。

广州市早在1990年代就开始尝试探索市场化之路，并于2004年正式开放环卫市场，吸纳私有资本加入市政环卫行业。然而，就像2005年《羊城晚报》的一篇报道中，一位海珠区环卫局的领导所称，“环卫市场化的原则是’以最低的价格买到最好的服务’”，环卫行业的市场化改革，以“价低者得”的方式，引入大批保洁外包公司，但政府的财政投入却不足以覆盖用工成本，变相使得外包公司通过“吃人头费”来减少人工、延长环卫工工作时间、增加人均清扫面积、缩减或取消环卫福利，甚至不买、少买或异地购买“五险一金”，以此达到降低成本牟利目的。也因为如此，催生了自2012年底到2014年间，多起连续的广州环卫工停工风波。

2012年12月至2013年初，广州市各区发生了6起环卫工劳资纠纷。其中工人诉求基本相似，集中在工资待遇过低方面，因到手月薪1600元左右（当时番禺区仅800多元），诸多工人不得不靠额外兼职维持生活。此外，工人的环卫津贴、年终奖金、节日福利等等，因为市场化改制，不断被外包公司削减甚至取消；法律规定强制缴纳的五险一金也没有保障，很多公司通过派遣公司给环卫工异地购买五险一金，甚至不买的情况也频频发生；外包公司缩减人手，增加每个工人负担的保洁任务，却没有任何补偿；公司以罚代管，恶意克扣环卫工工资。

同样，2014年8月，停工长达半个多月的广州大学城环卫工劳资纠纷事件，也点出整个城市环卫管理体制不完善的乱象所在。大学城环卫工人的情况，大体和其他区的工人一样，但其额外面临的问题是：原先的外包公司投标失败，公司更换，而工人的工龄无法延续，也无法得到保障。事实上，环卫行业一直都是“铁打的兵，流水的公司”，工人会继续留下；但在低价者得的竞标规则下，外包公司变换频繁，使得工人的工龄没法得到延续或相应的经济补偿，工人的待遇也因不断踩低的环卫标价而无法得到实质提升。

制度化的环卫保障和劳资政集体协商

经历了2013年初的多起环卫工权益纠纷后，广州的社会各界，包括大学生、公益组织、人大代表等广泛行动，促进了公众对环卫工权益的讨论。广州城市管理者也开始着手解决整个环卫体制存在的问题。

历经当年广州两会的不断酝酿，广州市政府于2013年4月22日出台了《广州市关于规范环卫行业用工的意见》，宣布从5月1日开始全面规范广州的环卫行业用工，从用工管理、环卫工资组成、带薪年休假、提升环卫用工指导价等方面，对此前市场化改制下外包公司管理乱象进行统一的制度化规范，并将适用范围扩展到其他稍微不发达的广州郊区，如从化、增城、番禺等区。尽管这个改变仍未能回应环卫财政投入不足的问题，但至少给全市的环卫工人带来将近30%的工资涨幅，并且使得外包公司不得以侵犯工人的基本权益来牟利。

而2014年的广州大学城环卫工集体纠纷的解决，则让我们看到另一种保障环卫工权益的可能性。在停工期间，200多位环卫工选出自己的工人代表，并诉请政府协调与当时的外包公司广电物业进行谈判。在政府的积极协调下，外包公司被拉到谈判桌，进行了五轮平和的劳资政集体谈判，最后达成一致协议：给予每个个人相应年资的经济补偿金，并一次性补偿过去近十年拖欠的住房公积金补贴，每个环卫工人平均获得1.5-2万的合理赔偿。

这是一次非常成功的集体协商的尝试：政府没有偏袒谁，亦没有阻挠工人表达自己的合法诉求，而是尝试建立对话机制，将工人代表和外包公司平等拉到谈判桌，进行面对面的协商；工人和企业都进行了相应的妥协，而政府也充分承担了市政管理者和监督者的角色。

此后，广州环卫行业采用市场化运作模式的比例，从2013年的65%下降到2015年的30%左右。这并不代表要放弃“市场化”，但多起环卫工停工风波至少让广州的城市管理者意识到：环卫行业本身是城市的公共服务，无论采取外包方式委托第三方，还是直接由环卫站管理，政府仍然是公共服务的责任主体，公共服务的责任都不能转移。

从推行制度化的环卫工权益保障，到在集体劳资纠纷中善于组织劳资政集体协商谈判，广州的环卫经验或许可以这样看：工人的诉求是基于合理的生存需要，而政府非对抗性、谈判性的回应，不仅可以保障工人的利益，同样可以促进整个城市秩序的有机治理。

但并不是说广州的经验就是完美的。至少在现行规范的环卫体制之外，财政投入不足、“价低者得”等问题仍没有得到根本解决，而如何建立劳资谈判协商的长效机制，则是各地政府部门亟需思考的问题。

（作者系广州人，现为美国宾州州立大学劳动关系硕士研究生在读）