地方政府权力清单升级，需提高规范性和统一性

权力清单，就是把各级政府及其所属工作部门掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。其中规定，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

目前，完善地方政府权力清单制度，需要推进权力清单由1.0向2.0版本升级。

然而，笔者对比研究了三个区（最早探索权力清单制度的北京市西城区、第一个自贸区所在地上海市浦东新区、第一个公开省级权力清单的浙江省杭州市上城区）的权力清单后发现，权力清单在统一性和规范性方面存在不足，导致权力清单的权威性不够，需要在其升级时予以调整和改进。

一、地方政府权力清单在统一性和规范性方面存在不足

第一，权力清单的分类有不同，导致权力清单的条数有较大差异，统一性不够。

分析三个区公开的权力清单，可以发现，权力清单在分类上有一定差异。

上海市浦东新区的权力类型有18种。北京市西城区的权力类型有10种。而杭州市上城区的权力类型有9种。具体内容见表一。

权力分类不同，导致梳理出来的权力清单的总条款数有差异。而且不同区的相同部门梳理出的行政权力数也有较大差异。

具体而言，上海浦东新区行政权力条目数最多，北京西城区次之，杭州市上城区最少。以卫计委为例，西城区卫计委的行政权力事项为1013项，浦东新区卫计委的行政权力事项为373项，上城区卫计委的行政权力事项为60项。

第二，权力清单分类中的“其他行政权力”条款相差较大，规范性不强。

将“其他行政权力”设置为兜底条款，是权力清单梳理和形成的常规做法。然而，具体分析后发现，浦东新区在权力分类中设置了行政征用、行政合同、行政指导、行政规划、行政决策等模块。但西城区和上城区均没有设置这些模块，而是将它们纳入“其他行政权力”条目之中。

这就导致其他行政权力条目差距比较大。以卫计委为例，西城区卫计委的其他行政权力数为34项，占本部门行政权力总数的3.35%；浦东新区卫计委的其他行政权力数为5项，占本部门行政权力总数的1.34%；上城区卫计委其他行政权力共24项，占本部门行政权力总数的40%。

第三，不同地区同一部门的权力清单在具体条款上差异较大，权威性不足。

三个不同地区相同部门的权力清单差异同样较大。以卫计委来看，三个区共同的行政权力中差异最大的是行政处罚，西城区卫计委共有行政处罚926项，占该部门行政权力总数的91.41%；浦东新区卫计委有行政处罚305项，占该部门全部行政权力的81.7%；而上城区卫计委的行政处罚权为0。

第四，不同区对相同行政行为的归类不同，法律依据也有差异，精细化程度有待提高。

三个区在权力清单所列的法律依据上有一定差异。以民政局为例，浦东新区将收养关系归类为行政审批，而西城区和上城区则将之归类为行政确认。同时，西城区和浦东新区都以《中华人民共和国收养法》第15条为法律依据，而上城区除此之外还列出了《中国公民收养子女登记办法》第2、12、41条作为依据。在法律依据的详细程度上，上城区在法律依据中列出了相关条文的具体内容，而浦东新区和西城区则仅仅列出了条目。

二、提高地方政府权力清单统一性和规范性的政策建议

权力清单将分散在各个法律、法规中的行政权力梳理并整合到一张清单之中，其梳理和形成过程应当以法律为依据。总体而言，不同地区的权力清单可以根据各地不同情况有所差异，但应该大体一致，这样才能体现权力清单的统一性和规范性，进而彰显其科学性和权威性。

首先，制定法律法规，为推进地方政府权力清单的升级和完善提供制度保障。

目前，中央层面关于权力清单的制度规定，主要是2015年3月印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》。从法律地位上看，其在法律系统中的阶位比较低；在内容方面，其规定相对比较笼统，精细化程度不够。

因此，笔者建议中央层面充分吸收近两年来地方政府在权力清单方面好的经验和做法，充分注意顶层设计和基层运作相结合，制定权力清单方面法律法规，为推动权力清单升级提供制度保障。

其次，完善权力分类，分设“必须设置项”和“自选特色项”，提高权力清单的统一性和科学性。

在权力清单法律法规中，明晰和明确权力清单的分类，提高权力清单的统一性和规范性。笔者建议权力清单的分类设立“必须设置项”和“自选特色项”。必须设置项是地方政府推进权力清单升级的规定动作，在此基础上形成相对统一的地方政府权力清单2.0版本；自选特色项是各个地方政府根据自身管理和服务的特殊性而自行设计的选项，可以考虑实行限额2到3项，体现权力分类“大体一致、略有差异”的特点。

再次，明晰兜底条款，促进“其他行政权力”分类的规范化。

对“其他行政权力”进行规范，防止地方政府将“其他行政权力”作为一个筐，把各种无法在规定项中容纳的权力事项放入其中，真正推进地方政府简政放权。因此，笔者建议作为兜底条款的“其他行政权力”坚持“两不”原则，即不可精简的必需行政权力、不可纳入既定选项的行政权力才能纳入“其他行政权力”。并且，不断缩小“其他行政权力”的种类和范围。

最后，推进动态更新管理，提高地方政府权力清单的系统性和适应性。

权力清单制度不是一蹴而就的工作，而是一项长期性制度；不是一次梳理和公布的简单工作，而是一项持续性工程，应随着行政权力的变化及时加以调整和修改。因此，笔者建议对现有地方政府权力清单的法律依据进行梳理和整理，强化规范和统一。同时，及时跟踪行政权力的变化情况，推动权力清单的动态更新管理。

（本文系国家社科基金项目《大城市区级政府权力清单的分类依据与标准化流程再造研究》的阶段性成果，部分内容曾发表在《上海行政学院学报》2018年第一期，经作者授权转载）