国研中心｜“指标层层分解”的双碳政策实施机制亟待完善

二十大报告提出，要“积极稳妥推进碳达峰碳中和，立足中国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动”。

面对碳达峰碳中和的新目标、新任务和新形势，中国已有的“指标层层分解、压力逐级传导”双碳政策实施机制面临着一系列重大挑战，亟待做出调整和完善。

一、中国“双碳”政策的实施机制

“十一五”（2006~2010年）时期，中国政府首次提出了“能耗强度”目标，明确到2010年单位国内生产总值的能源消费量要比2005年下降20%。“十二五”（2011~2015年）时期，在继续设定能耗强度降低16%的同时，又增设了二氧化碳排放强度降低17%的目标。“十三五”（2016~2020年）和“十四五”（2021~2025年）时期，能耗强度的下降目标分别设定为15%和13.5%，碳强度的下降目标均为18%。最近，中共中央和国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》进一步明确：“到2025年单位国内生产总值能源消耗比2020年下降13.5%，单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%”、“到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降”、“到2060年碳中和目标顺利实现”等一系列宏伟目标。

为实现上述目标，中国采取了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，中央政府负责制定全国目标，并将其分解到各个省份，并对各省开展相应的监督和考核工作；省级政府承担属地责任，再将省级目标进一步分解到下辖的各地级市，并对各市进行监督和考核；依次类推，市级政府又将目标再分解到所属的各县和区。地方各级人民政府均对本行政区域节能减排工作负总责，需要把相关指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行问责制和“一票否决”制，从而形成“一级抓一级、层层抓落实”的双碳政策实施机制。

例如在“能耗双控”方面，中央政府根据国家的五年规划所设定能耗强度下降的约束性指标确定能源消费总量指标，并向各省分解下达各自的能耗强度下降和能源消费总量的五年目标。中央政府对于各省能耗双控目标的确定，以能源产出率为重要依据，综合各省的经济社会发展水平、发展定位、产业结构和布局、能源消费现状、节能潜力、能源资源禀赋、环境质量状况、能源基础设施建设和规划布局、上一个五年规划目标完成情况等因素。省级政府在获得中央下达的能耗双控指标后，将相应的目标再分解到所辖各个地级市。在“碳强度”方面，中央政府也会根据国家五年规划中“碳强度”的下降幅度，依据各省发展阶段、资源禀赋、战略定位、生态环保等因素，分类确定各省级地区的碳强度下降目标。

二、“双碳”领域目标责任考核方式面临的问题

中国“双碳”领域所采取指标层层分解、压力逐级传导的目标责任考核方式，有效地将节能降碳的压力分解到各级政府，对推进中国“双碳”工作发挥了非常重要的作用，但也存在管理缺乏弹性、差别化措施少等一系列问题。

一是指标分解难以合理。尽管各级政府在分解能耗双控和碳强度指标时，综合考虑了下辖各地区的发展阶段、资源禀赋、战略定位、产业结构和布局、能源消费现状等多种因素，并往往采取分类考核的方式。但中国幅员辽阔、各地差异巨大，甚至在一县之内也存在迥然相异的状况，指标分解总是会有不同程度的“一刀切”问题，无法真正做到因地制宜。更重要的是，在碳达峰碳中和目标提出后，指标层层分解的合理性就更成问题。从“全国一盘棋”的角度看，整个国家在2030年前实现碳达峰并不意味着每个省、每个市甚至每个县都要在2030年前碳达峰；对于一些资源丰富的特殊地区而言，其推迟达峰甚至不达峰对全国目标的完成反而是更为合适的。换言之，全国双碳目标的实现并不能推出每个地区均要实现双碳目标，即使到了全国实现碳达峰碳中和的时间点，某些特殊地方的碳排放甚至可能还是要增加的。因此，通过层层分解、级级落实来确定各个地方“碳双控”目标和责任的做法就会存在很大问题。

二是指标层层分解的计划方式难以适应市场经济的要求。中央政府根据国家五年规划确定各省五年的总体目标，各省又会据此确定每年的年度目标。在进度考核日趋严格的环境下，有些基层政府会制定季度甚至月度的考核目标，再把压力传导至辖区内的重点企业。然而企业生产必须遵循市场规律，跟着瞬息万变的市场形势走，短期内各项指标表现（如能源消费总量、能耗强度等）经常变化幅度较大，很难达到行政计划所要求的持续稳定下降的趋势。在极端情况下，就容易出现拉闸限电、限产停产等不合理现象。尽管中央目前已采取了考核周期延长等完善措施，但各级政府仍面临着指标考核的压力，“行政指标的计划性”与“企业经营的市场性”之间依旧有着无法化解的矛盾。

三是难以有效调动地方低碳发展的主动性和积极性。现有目标责任考核机制重点强调的是对各个地方的约束，激励机制相对不足，导致更多的是“要我做”而非“我要做”，一些地区“口号式减碳”的现象较为普遍，因为真正采取实质性减碳举措就会对地方的招商引资和产业发展造成负面影响。此外，指标层层分解考核下，基层政府往往承受着最大的压力，肩负着与辖区内企业直接打交道、确保企业完成目标的重任。但相比之下，基层政府拥有的行政资源和力量最为薄弱，不少时候它所面对重点企业的行政级别（如一些国有企业）常常比它还高，从而形成越往下，地方政府压力越大，但能力越不够、积极性也越差的局面。

2021年9月，针对“能耗双控”工作所存在的问题，国家发展改革委印发了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，提出要“完善指标设置及分解落实机制”“增强能源消费总量管理弹性”；2022年2月，国家发展改革委和国家能源局又制定了《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》，明确“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”，并要求“加强能耗双控政策与碳达峰、碳中和目标任务的衔接”。随着上述文件的出台，“能耗双控”的实施得到了一定改善，尤其是“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”政策将有利于保护各个地方发展可再生能源的积极性、以及推动中国石化、化工等行业的合理有序发展，是现有“能耗双控”政策的重大改进。

然而，已有行政主导政策机制的核心问题在于层层分解的计划指标与市场经济发展的要求背道而驰，虽然计划指标的调整和完善可以在一定程度上弥补已有的缺陷，但无法真正解决问题，从根本上也难以调动起各个主体的减排积极性，越来越不适应积极稳妥推进碳达峰碳中和工作的新形势和新要求。

三、有效贯彻“中央管大事、地方管小事”，更好实现“双碳”目标 

二十大报告明确提出，要逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度。当前行政主导的双碳政策实施机制，的确牢牢抓住了各级地方政府，但无法建立起一个真正调动起各主体（企业、社会团体、个人）减排积极性的激励环境，不时对经济社会的运行造成难以预期的冲击，损害了市场经济整体运行的有效性。已有指标层层分解的方法本质上遵循的是一种“计划思维”，是传统计划经济体制延续下来的思路和做法，难以适应瞬息万变的市场经济运行状况。从“能耗双控”到“碳双控”的转变，不仅仅意味着考核目标的简单转换，更要对如何达到目标的这一套政策机制的根本逻辑进行反思，如何充分汲取已有行政主导能耗双控政策的经验和教训，更好设计“碳双控”政策的实施机制和具体措施，是从“能耗双控”到“碳双控”的转变要面对的重大挑战。

如果“碳双控”目标不能也不应采取已有的层层分解的方法，那么如何确定各地在“碳双控”中的责任？中央又怎样把相应的责任落实到地方呢？更确切地说，在未来的“碳双控”政策中，中央和地方的目标和责任究竟应做出怎样地划分？中央到地方的政策实施机制又应如何做出相应的调整？

解决问题的关键是要理顺中央和地方在“双碳”领域的权责关系，充分发挥出中央和地方两个积极性。为此，必须遵循《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的要求，一方面“加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一”；另一方面“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”。

一是有效发挥中央管大事的作用，充分利用碳市场手段管住重点行业和企业。2021年7月，中国已建立了全国碳排放权交易市场，纳入发电行业重点企业2162家，其碳排放量占全国的40%以上。未来全国碳市场将纳入石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、民航等行业，这八大行业的重点企业共8500多家，碳排放量占全国的比重超过70%。中央完全可利用碳市场手段直接管理这八千多家重点企业的排放，牢牢把握住双碳领域工作的控制权和主动权。换言之，如果能及时有效地扩大现有全国碳市场的覆盖范围，纳入主要的耗能行业和企业，那么中国碳排放总量的绝大部分就被中央直接管住了，也决定了全国碳达峰和碳中和工作的大局，如果再辅以其他举措，就能保证全国双碳目标的如期实现。

二是赋予地方管小事的自主权，利用自愿性碳市场和碳税等手段有效激发地方在双碳领域的积极性。一旦中央管住全国70%以上的碳排放，剩下不到30%的排放涉及数量众多的中小企业、社会团体和家庭个人，则主要依靠地方政府来负责管理。要使地方在双碳领域主动作为，就应让各地在低碳发展能够得到实实在在的收益。要更多赋予地方在双碳领域的自主权，鼓励各地根据自身条件采取相应措施，如开设地方自愿性碳交易市场、开征地方碳税、设立碳预算账户等，将全国碳市场未覆盖到的企业、社会团队和广大民众纳入到地方性的双碳政策中，充分调动地方辖区内各个主体的减碳主动性。

三是及时明确碳市场在双碳工作中的核心地位，以及碳市场发展的路线图和时间表。首先，根据上述中央和地方在双碳领域的权责划分，确立全国性碳市场作为中央管大事的主要手段，明确碳达峰工作中碳市场的总量控制所占据的份额、扮演的角色。其次，要分别确定八个重点行业在全国碳达峰工作中的地位和作用，以及各个行业的碳排放达峰的峰值和时间节点。最后，根据全国碳达峰工作的需要和国内外形势的变化，尽早公布各重点行业和相关企业纳入全国碳市场的时间表和路线图，并确定各行业的排放总量限额，以合理引导市场预期，使相关的行业和企业及时做好准备。

四是调整完善双碳领域的政策实施机制，目标责任制逐步由约束为主转变为激励为主。“十四五”期间，进一步优化已有“能耗双控”和“碳双控”的目标分解考核机制，延长考核周期、增强考核弹性，明确区分“地区考核”和“行业考核”，将纳入全国碳市场的行业逐步从地方考核指标中剔除。“十五五”时期，双碳领域的地区指标由强制性改为指导性。中央政府对指标表现较好的地区进行奖励和实施政策优惠，以有效调动各地低碳发展的积极性。

当前，中国面临着二氧化碳的直接统计监测还有较大难度、碳市场扩张仍存在较大不确定性等一系列困难和挑战，要实现上述政策转变绝非易事、不可能一蹴而就。然而，沿着社会主义市场经济的方向、根据高质量发展的要求，就必须在双碳领域优化中央和地方的职责分工，充分发挥出中央和地方的两个积极性，积极稳妥推进碳达峰碳中和工作，以更好地实现“双碳”目标。

（作者宣晓伟系国务院发展研究中心研究员）