国务院机构改革︱国际发展合作署如何才能不辱使命

十三届全国人民代表大会一次会议审议通过的国务院机构改革方案包含诸多亮点，其中之一是组建国家国际发展合作署（以下简称为“发展合作署”）。经学界多年讨论和呼吁，获得广泛共鸣组建而成的发展合作署统筹负责中国对外援助工作。

在对中国对外援助工作的工作成绩予以充分肯定的基础上，媒体较多称许新成立的发展合作署对中国大国外交和“一带一路”建设所能起到的促进作用，对承担国际发展重任、塑造国家形象所能起到的推动作用。对发展合作署能有效化解中国国际援助领域出现的碎片化问题，诸多分析和评论也普遍提及。

不可否认，对外援助是大国外交的重要内容，也是大国外交的重要手段，需要在统筹好国内国外两个大局的基础上，形成集中统一的援外工作体系，真实亲诚的援外工作面貌。这既有利于提高项目实效，也有利于打开对外工作局面，塑造好国家形象。

目前，中国对外援助涉及领域广、援助对象多，援助力度越来越大，合作伙伴的数量越来越多，项目也越来越综合而复杂。从管理体制上就要求必须有一个中心部门统筹协调援助领域的各项工作，避免不成系统的碎片化援助，避免各个部门之间的协调沟通成本影响援助的实施和效果，避免各个部门以国际合作的形式行对外援助之实而造成的资源重复投放。因此，组建设立新的专门机构，以专业方式做好援助领域的顶层设计、制度制定和监督评估，就成为对外援助领域机构改革方案的首选。

当然，在立足“解决事关长远的体制机制问题”的背景下，“优化政府机构设置和职能配置”不能也不可能只是将原有部门的牌子和位子合在一起。理顺工作逻辑、调整内部架构、协调人事调动、制定新部门规章等，都是部门组建工作中的重中之重。做好这些才能够把一加一等于二式的部门整合做到一加一（远）大于二的效果。

在发展合作署正式成立后，更值得关注的是该机构可能遭遇的实际运作、内部架构等方面的挑战。

发展合作署的新职能

国务委员王勇在提交十三届全国人大一次会议的《关于国务院机构改革方案的说明》中指出：组建发展合作署，是要“充分发挥对外援助作为大国外交的重要手段作用，加强对外援助的战略谋划和统筹协调，推动援外工作统一管理，改革优化援外方式，更好服务国家外交总体布局和共建‘一带一路’”。该机构的主要职责包括：拟订对外援助战略方针、规划、政策，统筹协调援外重大问题并提出建议，推进援外方式改革，编制对外援助方案和计划，确定对外援助项目并监督评估实施情况等。

管窥发展合作署的重要窗口是这一新组建部门的主要职责。据2008年制订的《商务部主要职责内设机构和人员编制规定》，商务部在对外援助方面的主要职责包括：拟订并执行对外援助政策和方案，推进援外方式改革，编制对外援助计划、确定对外援助项目并组织实施，管理具有政府对外援助性质资金的使用，管理多双边对中国的无偿援助和赠款（不含财政合作项下外国政府及国际金融组织对中国赠款）等发展合作业务。商务部内部专门负责对外援助工作的对外援助司的主要职责是：“拟订并组织实施对外援助的政策和方案，推进对外援助方式改革；组织对外援助谈判并签署协议，处理政府间援助事务；编制对外援助计划并组织实施；监督检查对外援助项目的实施。”

商务部2014年出台的《对外援助管理办法（试行）》第五条规定，商务部负责对外援助工作。具体职责包括：拟订并执行对外援助政策和方案，编制对外援助计划，确定对外援助项目并组织实施，管理援外资金的使用，开展对外援助国际交流与合作。

相比商务部原有的对外援助职责，新组建的发展合作署的职能多了“拟定对外援助战略方针、规划”、“统筹协调援外重大问题并提出建议”、“监督评估”外援项目的实施情况。并且，“援外的具体执行工作仍由相关部门按分工承担”。这意味着，新部门将引领对外援助总体战略，从顶层应对对外援助面临的挑战，协调各部门落实对外援助，并按照国际发展合作的潮流，更加重视对外援助的有效性。

援外项目的具体实施

除了新增职能，还要看到上述说明中并未写明，新成立的发展合作署负有实施援外项目的职责。而商务部之前负有执行援外方案和计划的职责。一般而言，商务部下属的国际经济技术交流中心负责援外一般物资立项后招标的组织、决标和实施管理等工作；商务部国际经济合作事务局负责援外成套项目（含技术合作项目）立项后的组织实施等工作；商务部培训中心负责全国援外培训协调管理、援外培训执行等工作。

这意味着，新部门的组建将涉及商务部原有的援外项目执行机构在新形成的援外整体架构中如何安放的问题。如不将商务部负责成套项目、一般物资和人力资源开发合作的事业单位转划至新成立的发展合作署，一则同改革方案中“将商务部对外援助有关职责……整合”的描述有出入；二则继续由商务部主管的事业单位承担由发展合作署规划编制并负责监督评估的“对外援助项目”于理不合；三则将在实际执行层面增加该署同商务部部际联系协调的频次，从而降低对外援助项目实施的效率。

如还需要将商务部下辖负责对外援助项目执行的事业单位转划到新成立的发展合作署，则意味着国务院机构改革方案及其说明中出现重大遗漏，这更是不可能的事情。关于援外项目具体由哪个机构负责实施，有以下两种可能：

第一种可能是，发展合作署署长由商务部副部长、党组成员兼任。前例可参照现国家统计局局长由国家发展改革委副主任、党组成员兼任。一方面，在南南合作的大框架下，中国的对外援助同国际贸易、对外投资的联系十分紧密，发展合作署在对外援助谋划的过程中必然要保持同商务部的紧密沟通。另一方面，从援外项目的战略谋划、需求确定、项目执行到成效评估，大量行政沟通的成本都可能花在同仍挂靠在商务部下负责援外项目执行的事业单位的协调上。考虑到彼此工作紧密联系，发展合作署署长由商务部副部长、党组成员兼任或将缓解未定的原属商务部的对外援助执行机构的归属问题可能带来的高协调成本。然而，新成立的发展合作署同商务部如何既保持相对距离以保证独立性，又能够借同商务部的密切关联，推动援助、贸易、投资三位一体的大发展合作理念出海，将是考验这一新部门的关键。

第二种可能是，执行机构进行拆分后并入各相关部门。如紧急人道主义援助方面，可能经发展合作署同应急管理部、外交部、中央军委等部门协商，由应急管理部执行物资采购、运输发放等一系列相关工作。人力资源培训方面，可能直接由各部门各自具体实施专业化的培训。一般物资和小额赠款可能更多依靠国际组织（如联合国机构）等多边机构执行，因为此类援助的目的一般而言更加单纯，可以凭借国际组织拥有更高援外合法性的契机提高援助的传播效果。成套项目可能交给有关部委、省级发展合作机构或采用市场化方式执行。

但即便新部门会延续援外工作市场化的基调，发展合作署仍不可避免地需要或多或少参与或承担一部分项目实施工作，这既包括听取项目实施单位就项目执行情况的汇报/座谈，也包括基于执行的实际情况制定有针对性的监督和评估方案，甚至发展计划署还需要同有关国家和国际组织开展发展合作领域的交流、合作研究，乃至发展合作领域的援助培训任务。

当然，有可能暂时不对执行机构的归属立刻进行调整，而由曾经在商务部担任过重要领导职务或熟悉相关工作的人士执掌发展合作署，在原有框架下保持工作延续性，以渐进方式改进援外工作各条线的工作逻辑和方式。在保证工作有效性的基础上，一步步推进援外工作理念和工作方式革新，大步探索市场化的执行方式，打通国内国外、中央地方，充分调动各方的积极性，打好对外援助的组合拳。

有待整合的关系和必然面临的挑战

中国仍然是世界上最大的发展中国家，在南南合作框架下进行对外援助的同时，中国仍然在接受数量和金额有限的国外和国际组织援助。从学习和交流他国（国际组织）在发展合作中的有益经验和成熟做法，避免发展合作伙伴面临国内窗口单位分属不同部门的角度而言，该部分工作应划分给发展合作署。

从资金管理角度来看，中国接收的国际援助资金基本仍将由财政部和发展合作署协调，由发展合作署具体负责管理，并由其管理多边、双边对中国的无偿援助和赠款（不含财政合作项下外国政府及国际金融组织对中国赠款）。另一方面，发展合作署能否借援外战略和计划的顶层设计完成对各部委碎片化的援外预算及资金的管理和统筹，仍有待观察。

有观点认为，发展合作署应当成为“一带一路”建设的总调度机构。由于改革方案中未涉及设在国家发展改革委下的一带一路建设领导小组办公室有关职能的划分问题，暂时来看相关职能应仍由国家发展改革委承担。一带一路建设涉及面广，所需协调的部门、条线和国家地区众多，政治资源需求量大，由副部级的发展合作署承担相关中枢职能，一来可能有力不从心之嫌，二来也会影响其专司对外援助战略规划等有关工作的成效。

此外，由于我国驻外使领馆经济参赞处或经济代表处的职责包括援外项目的管理与协调、援外人员管理、了解受援国需求并予以反馈、促进援外工作的传播等，假如发展合作署同商务部完成相关职能的划转调整或整合对接后，在驻外使领馆中设专职发展合作参赞处理中国对外援助有关工作，似乎就顺理成章。在实际工作层面，在驻外使领馆设置发展合作参赞一职，可能产生同使领馆其他部门和人员的协调成本。如何进行明晰的权责划分，是对新成立的发展合作署的考验。

从目前的架构和设想来看，从各部委抽回各自为政的碎片化援外力量，集中形成高效精干的对外援助顶层设计和监督评估机构，是发展合作署的重点建设目标。其中涉及行政协调、权责划分乃至人员整编、资金调配等方面的复杂工作，是一项系统工程。新部门的成立当然基于对现实和未来中国在世界舞台中角色和作用的考量，期间必然面临诸多挑战，理应有更多理性的讨论参与其中。

新部门的组建应当将人的主动性同制度的规范性相结合，最大限度发挥各自的效能，按照中央对援外工作的指导，实现国务院机构改革方案的要求，推动援外工作与大国外交、国际发展合作大趋势和中国自身能力相协调，为新时代中国特色对外援助体系的完善和能力建设开好新局。